Na jarenlange afwezigheid was de cholera in 1991-92 terug in Zuid-Amerika. In Peru vielen bijna drieduizend doden, in Chili waren er maar twee overlijdensgevallen te betreuren. Door betere openbare voorzieningen en efficiënter overheidsoptreden kon Chili de ziekte in de kiem smoren. Sommige Latijns-Amerikaanse landen zijn veel beter in staat dan andere om problemen aan te pakken.
In Latin American State Building in Comparative Perspective probeert Marcus J. Kurtz, docent politicologie aan Ohio State University, zulke verschillen te verklaren. Hij vindt de gebruikelijke verklaringen van staatsvorming, ontleend aan de Europese geschiedenis, voor Latijns Amerika ontoereikend. In Europa voerden landen voortdurend oorlog. Om militaire kracht op te bouwen was een sterke centrale staat nodig die belastingen kon heffen. Vergeleken met het Europese slagveld hebben Latijns-Amerikaanse landen in de twee eeuwen sinds de onafhankelijkheid weinig oorlog tegen elkaar gevoerd. Oorlog was daarom geen belangrijke factor bij staatsvorming.
Buitengewesten
Kurtz onderzocht Argentinië, Chili, Peru en Uruguay. Rond 1800 zag het er voor Peru en Argentinië gunstig uit. Lima en Buenos Aires waren politiek en economisch ontwikkelde centra van het Spaans koloniale rijk, terwijl het tegenwoordige Chili en Uruguay weinig ontwikkelde achterlanden waren. Twee eeuwen later behoren deze vroegere buitengewesten echter tot de best functionerende staten van het continent, terwijl de Peruaanse en Argentijnse overheden als inefficiënte, onbetrouwbaar en corrupt gelden. Hoe is dat zo gekomen?
Volgens Kurtz waren daarvoor twee tijdsgewrichten beslissend. In het eerste moest na de onafhankelijkheid een effectief centraal gezag ontstaan dat een einde maakte aan burgeroorlogen, belasting kon heffen en investeerde in onderwijs en infrastructuur, zoals spoorwegen. Dat kon als aan twee voorwaarden was voldaan: de agrarische sociale verhoudingen moesten gebaseerd zijn op min of meer vrije loonarbeid en niet op (semi-)slavernij, en de belangrijkste elites moesten bereid zijn samen te werken. In Chili was dat in redelijke mate het geval en was al voor 1840 zo’n centrale staat gevestigd. Voor Uruguay gold dat ook, al gingen pas eind negentiende eeuw elites echt samenwerken. Argentinië kende vrije loonarbeid, maar de opbouw van een centrale staat stagneerde door economische belangenconflicten tussen Buenos Aires en de provincies.
Onvrije arbeid
In Peru lukte het van geen kanten. De haciendas in de Andes en de kustplantages waren gebaseerd op onvrije arbeid. De grootgrondbezitters wilden daarom onbeperkte controle over hun gebied houden om – regelmatig voorkomende – opstanden te kunnen neerslaan. Ze wensten absoluut geen overdracht van bevoegdheden en taken aan een centrale overheid in Lima. Ook in de Pacifische Oorlog tegen agressor Chili (1879-1883) wilden ze niet bijdragen aan nationale oorlogsinspanningen. Ze maakten zich grotere zorgen over opstandige indianen, dan over het verliezen van een deel van het Peruaanse grondbezit.
Rond 1900 kenden Chili, Uruguay en Argentinië dus redelijk functionerende centrale staten, gedomineerd door agrarische en stedelijke elites, terwijl middenklassen en arbeiders nog nauwelijks op het politieke toneel waren verschenen. Daarna kwam het volgens Kurtz belangrijke tweede tijdsgewricht, waarin die nieuwe klassen zich politiek lieten gelden. Beslissend daarbij was het tijdstip. Als dat vroeg was, voor de grote economische crisis van de jaren dertig, kon de staat dat niet opvangen en kanaliseren. Dat leidde tot grote politieke instabiliteit en een slecht functionerende staat. Als dat laat gebeurde, tijdens of na de crisis, konden die bewegingen beter worden opgevangen en een plaats in het politieke bestel krijgen.
Door de late industrialisatie werden in Chili en Uruguay de middenklassen en arbeiders pas vrij laat politiek belangrijk. De Uruguyaanse middenklasse werkte vooral bij de overheid en wilde graag meer overheidstaken. Dat sloot aan bij de belangen van arbeiders. Ook in Chili was de middenklasse sterk aan de staat gebonden. In beide landen konden arbeiders en middenklassen elkaar vinden in een grotere sociaaleconomische rol van de staat.
Middenklassen
In Argentinië was pas kort een centraal gezag gevestigd toen middenklassen en arbeiders zich al vroeg in de politiek melden. De middenklasse werkte voornamelijk in de particuliere sector en sloot zich aan bij economische elites die vrijhandel verdedigden en weinig staatsbemoeienis wensten. Daardoor konden arbeiders, die juist meer sociaaleconomische staatsingrijpen wilden, niet gemakkelijk in het politieke systeem worden opgenomen. Er ontstonden harde politieke gevechten over de rol van de staat, voortdurende wisseling tussen populistische en antipopulistische partijen, talrijke staatsgrepen en nog steeds voortdurende politieke instabiliteit.
Ook de Peruaanse middenklassen en arbeiders betraden vroeg het strijdtoneel, in een land zonder gevestigd centraal gezag en met veel onvrije arbeid op het platteland. Net als in Argentinië waren de middenklassen niet staatsgericht en bleek samenwerking met arbeiders onmogelijk. Hierdoor raakte het Peruaanse staatsvormingsproces verder in de versukkeling, tot op de dag van vandaag.
Kurtz is aanhanger van de path dependency-benadering: een eenmaal ingeslagen sociaaleconomische of politieke weg bepaalt sterk wat daarna wel of niet mogelijk is. Daardoor hebben pogingen om in de afgelopen halve eeuw de gevestigde patronen van staatsvorming te doorbreken weinig opgeleverd. Ondanks de rechtse neoliberale dictaturen in Argentinië, Chili en Uruguay en een progressief nationalistisch militair regime in Peru zijn de basiskenmerken van de staten in die landen overeind gebleven.
Het boek van Kurtz biedt verrassende inzichten door de aandacht voor maatschappelijke achtergronden en conflict of samenwerking tussen sociale klassen. Daarmee keert Kurtz zich tegen gebruikelijke verklaringen voor wel of niet geslaagde staatsvorming met oorlogen, gemakkelijk verdiend geld door grondstoffenrijkdom, de vorm van de instituties, leiderschap en cultuur als belangrijkste factoren. Voor liefhebbers van vergelijkend historische politieke sociologie is het een fascinerend en prettig leesbaar boek. Wel met veel herhaling, maar daardoor hoef je zelden terug te bladeren, dat compenseert weer het slechte register. Maar is betoog ook overtuigend? Toevallig gaat het over de vier landen waarvan ik het meeste weet, en weinig in de selectie van gegevens en de interpretatie komt me echt onjuist of onwaarschijnlijk voor. Wel denk ik dat Kurtz de veranderingen in de Chileense staat door de dictatuur (groter dan in Argentinië en Uruguay) onderschat en de bereidheid van Chileense elites om belasting te betalen overschat. Die is nog steeds klein.
Pretenties
Kurtz suggereert dat zijn conclusies generaliseerbaar zijn voor heel Zuid-Amerika. Dat lijkt me een te grote pretentie. Ik vraag me af of bij onderzoek over landen als Brazilië, Colombia en Venezuela het verklaringsmodel van Kurtz toereikend is of dat daarvoor ook andere belangrijke factoren en cruciale tijdsgewrichten nodig zijn. Kurtz, die werd bekritiseerd omdat hij uit een eerder onderzoek over vrije markt en democratie op het platteland van Chili en Mexico te grote algemene conclusies afleidde, probeert in zijn slothoofdstuk de reikwijdte van zijn theorie verder op te rekken door Pruisen als Europees voorbeeld te behandelen. Ook de (geslaagde) staatsvorming in Pruisen zou zo in zijn theorie te passen. Ik had dan ook graag de minder geslaagde staatsvorming in Italië bekeken gezien.
Een sterke centrale staat lijkt bij Kurtz bijna vanzelfsprekend positief. Dat is niet zo vanzelfsprekend als je bedenkt dat succesvolle staatsvorming in Chili en Uruguay kon dienen als basis voor zowel democratieën als dictaturen. Kurtz beperkt zich tot staatsvorming en gaat, op een paar opmerkingen na, niet in op de relatie daarvan met democratie en dictatuur en tussenvormen daarvan. Het bespreken daarvan had het boek nog boeiender gemaakt, maar ook ingewikkelder, omdat staatsvorming en democratisering niet hetzelfde zijn, maar wel met elkaar te maken hebben. Met zijn aandacht voor vrije arbeid op het platteland en de wisselende opstelling van de middenklassen bouwt Kurtz juist voort op baanbrekend onderzoek over de ontwikkeling van democratieën.
Met ‘path dependency’ wil Kurtz niet beweren dat alles al gedetermineerd is. Maar hij benadrukt wel dat zonder veranderingen in sociale verhoudingen nieuwe instituties weinig zullen opleveren. Als hij daarmee gelijk heeft, wordt het voor premier Tsipras van Griekenland erg moeilijk corruptie te bestrijden en rijken belasting te laten betalen.
Marcus J. Kurtz, Latin American State Building in Comparative Perspective. Social Foundations of Institutional Order. Cambridge, etc.: Cambridge University Press, 2013. 275 pag. ISBN 97805217473181, €29,95
