“Het is tijd dat we onszelf bevrijden van deze plaag”. In 2003 kondigde president Francisco Flores Peréz het plan mano dura (harde hand) aan om de strijd aan te gaan met de jeugdbendes en zo een einde te maken aan het geweld. Hoewel het geweld sindsdien juist is toegenomen, houdt de regering vast aan de harde lijn.
El Salvador is al decennia een van de meest gewelddadige landen ter wereld. Nadat de vrede van Chapultepec in 1992 een einde maakte aan de burgeroorlog, leek het aantal moorden langzaam af te nemen. Deze trend werd in 2003 doorbroken met een toename die – op een paar wat betere jaren na – zou doorzetten. Het dieptepunt was 2015; met 103 moorden per 100.000 inwoners – ongeveer 6500 vermoorde mensen – had El Salvador veruit het hoogste gemiddelde ter wereld. De laatste jaren lijkt het aantal moorden weer af te nemen, al zit El Salvador nog in de wereldtop met 37 moorden per 100.000 inwoners (zie grafiek). Ter vergelijking: in Nederland is dat 1 per 100.000.
Het geweld heeft een ontwrichtend effect op alle facetten van de samenleving. De Centrale Bank meldde dat het geweld in 2014 huishoudens en bedrijven 4 miljard Amerikaanse dollars had gekost, goed voor 16 procent van het BBP. Verder weerhoudt het jongeren deel te nemen aan de sociaaleconomische en politieke ontwikkeling van het land. Vooral jongeren worden blootgesteld aan traumatische ervaringen. Tegenover nieuwsorganisatie The Intercept vertelt een jongen uit een buitenwijk van hoofdstad San Salvador: “Ik ben de tel kwijt hoeveel vrienden ik voor mijn neus zag sterven”. De angst voor het geweld is een van de voornaamste redenen dat families en kinderen naar de Verenigde Staten vluchten in de hoop asiel te krijgen.
De bendes ‘breken’
Vanuit de politiek wordt vooral gewezen naar de twee grootste maras (jeugdbendes) die El Salvador kent, Mara Salvatrucha (MS-13) en Calle 18 (M-18), als oorzaak van de hoge moordcijfers. Op 23 juli 2003 kondigde president Francisco Flores Peréz van de rechtse partij ARENA op de nationale televisie het plan mano dura aan. Dat had tot doel de jeugdbendes te ‘breken’ door ze achter de tralies te zetten en de bevolking te bevrijden van het mara-geweld dat het volk had gegijzeld. Volgens Flores zou het ontwrichten van de jeugdbendes leiden tot een afname van het aantal moorden en andere gewelddadige criminaliteit.
Sinds de toespraak van Flores werd het veiligheidsbudget, met aanzienlijke financiële steun vanuit de Verenigde Staten, flink opgeschroefd. Het aantal agenten is fors toegenomen en sinds 2003 wordt het leger regelmatig bij operaties ingezet. Ook werden de bevoegdheden van zowel politie als leger flink uitgebreid. Dat leidde direct tot zorgen van mensenrechtenorganisaties over het wegvallen van aansprakelijkheid voor excessief geweld. Volgens gegevens van de politie waren in de periode 2014-2017 meer dan 1400 mensen gedood in vuurgevechten met de politie; 90 procent van de slachtoffers waren vermeende bendeleden. Naast deze gegevens uit de politiestatistieken zijn bij de Nationale Ombudsman van El Salvador in dezelfde periode nog 116 buitengerechtelijke executies bekend.
‘We maken een groot monster wakker’
Het harde optreden van de politie heeft ook effect gehad op de ontwikkeling van de maras. Volgens Jeannette Aguilar, toenmalig directeur van het Instituut voor Publieke Opinie van de Centraal-Amerikaanse Universiteit José Simeon Canas en expert op het gebied van veiligheid in El Salvador, heeft het politiegeweld een belangrijke bijdrage geleverd aan de verharding van de jeugdbendes: “De toename van moorden is het gevolg van radicalisering van de bendes. Het is een vergelding tegen de overheid, die volgens de bendes hun leden heeft vermoord, aangeklaagd en mishandeld. Het motiveert bendes om te vechten… We maken een groot monster wakker”.
De ontwikkeling van de betrokkenheid van de maras bij dodelijk geweld ondersteunt de visie van Aguilar. Uit gegevens van het Forensisch Instituut van El Salvador (IML) en politiestatistieken blijkt dat in de jaren 2000, 2001 en 2002 het overgrote deel van de moorden plaatsvond binnen de familiekring. De maras en de politie waren sámen betrokken bij 4,5 procent van het totaal aantal vermoorde mensen. In die jaren nam de betrokkenheid van de bendeleden bij dodelijk geweld zelfs af. Deze trend werd abrupt doorbroken in 2003. Het aantal slachtoffers van bendegeweld verdubbelde bijna van 102 in 2002 naar 192 in 2003. In 2015, het bloedigste jaar in de recente geschiedenis van El Salvador, waren bijna 2000 mensen – van de totaal 6500 slachtoffers– gedood door bendeleden, een toename van 1800 ten opzichte van 2003. In 2003 zorgde geweld van bendes en politie samen voor 4,5 procent van alle gepleegde moorden, in 2015 alleen dat van de bendes voor 30 procent van het totaal. Met het mano dura-beleid nam het geweld niet af, maar steeg het aantal moorden juist.
Jongeren klem
Het confrontatiebeleid heeft geleid tot een oorlog tussen de veiligheidstroepen en de maras. Beide partijen zijn meer geweld gaan gebruiken sinds de implementatie van mano dura. Jongeren komen klem te zitten tussen het geweld van de bendes en van de politie en kiezen voor aansluiting bij een bende. Volgens de Salvadoraanse krant El Faro sluiten vooral jongeren tussen de negen en vijftien jaar zich aan.
Door de ruimere bevoegdheden mag de politie verdachten alleen al op basis van uiterlijke kenmerken arresteren; zelfs een tatoeage kan tot een gevangenisstraf leiden. Bovendien werd de leeftijd om als volwassene berecht te worden verlaagd van achttien naar twaalf jaar. Volgens Alisha Holland, onderzoekster aan de Universiteit Harvard over recht en criminaliteit in Latijns Amerika, kreeg de politie zo een vrijbrief om de bezem door armere wijken te halen. Deze en andere breed interpretabele wetswijzingen maakten het massaal opsluiten van jongeren mogelijk. Volgens het Ministerie van Veiligheid is de gevangenispopulatie in de periode 2003-2019 toegenomen van 10.907 naar 39.642, ruim drie keer meer dan waarvoor de gevangenissen waren gebouwd.
Opleiding in geweld
De nieuwe instroom van gevangenen bestond grotendeels uit jongeren, van wie sommigen vastzaten voor lichte vergrijpen of, zoals 25 procent van de totale gevangenispopulatie, in langdurig voorarrest in afwachting van een proces. Zij kwamen in de overvolle gevangenis dagelijks in aanraking met extreme vormen van geweld. Pedro Martínez, advocaat van het Instituut van Mensenrechten in El Salvador, ziet dat in deze erbarmelijke omstandigheden de aantrekkingskracht van de bendes erg groot is. Gevangenen worden beestachtig behandeld: “Het is alsof je naar de dierentuin gaat en apenkooien ziet. Mensen die geen bendelid zijn sluiten zich in de gevangenis aan om te overleven”. Verschillende onderzoekers zien de instroom van jongeren naar de gevangenis als een belangrijke oorzaak van de groei van het aantal bendeleden.
Veel jongeren hebben zich niet alleen aangesloten, maar zijn ook geradicaliseerd. In de harde omgeving hebben jongeren het gebruik van geweld geleerd. Volgens Chris Swecker, voormalig adjunct-directeur van de FBI die criminaliteit in El Salvador onderzocht, functioneren gevangenissen voor jongeren “als een school voor MS-13 en trainingskamp die ze nog meedogenlozer maakten in plaats van ze voor te bereiden op hun terugkeer in de maatschappij.”
Gevangenis als hoofdkwartier
De verhoogde mara-populatie veranderde de dynamiek in de gevangenissen met de gewelddadige strijd tussen rivaliserende bendes. Omdat dit escaleerde, besloot de overheid in 2004 alleen gevangenen van dezelfde bende in een gevangenis te plaatsen. Maar eenmaal bevrijd van de rivaliserende strijd slaagden de bendes, door intimidatie en omkoping van bewakers, erin hun invloed uit te breiden. Zo kwamen de gevangenissen de facto onder controle van een van de twee bendes. Paradoxaal genoeg beschermt de gevangenis de maras niet alleen tegen de rivaliserende jeugdbendes, maar ook tegen juridische vervolging. De gevangenis is een wetteloos gebied waar moorden en andere vormen van criminaliteit onbestraft blijven. Hierdoor kregen de zware bendeleden en leiders, die voorheen vooral lokaal opereerden, de mogelijkheid zich te organiseren. Hun organisatie werd sterker gestructureerd en ze begonnen zich te mengen in verschillende vormen van criminaliteit. Het gevolg was een toename van het aantal ontvoeringen, afpersingen en huurmoorden. De politie vermoedt dat tegenwoordig vrijwel alle afpersingen vanuit de gevangenissen worden bedacht en uitgevoerd, met het gebruik van mobiele telefoons.
Falend beleid
Verschillende onderzoeken hebben gewezen op de negatieve effecten van het harde beleid. Zo bleek uit een studie van het Ministerie van Veiligheid dat het aantal bendeleden sinds 2003 met enkele tienduizenden is toegenomen tot 60.000 in 2020, van wie ongeveer 12.000 in de gevangenis. De Verenigde Naties kwam in een rapport in 2013 al tot de conclusie dat het plan mano dura had geleid tot een toename van geweld en criminaliteit. William Wheeler, een politiek journalist uit de Verenigde Staten die een boek schreef over de maras, legt de relatie tussen de staat en de bendes uit: “Het is ironisch, toen de overheid de militairen begon in te zetten werden de bendes gemilitariseerd, toen de overheid deals probeerde maken werden de bendes bekwamer in corruptie. Iedere interactie met de staat heeft de bendes verder doen ontwikkelen”. Er zijn wel verschillende initiatieven geweest om de sociaaleconomische problematiek rond de bendes aan te pakken en aan de rehabilitatie en scholing van de bendeleden te werken. Voor deze projecten werd echter weinig geld vrijgemaakt of ze werden uiteindelijk niet uitgevoerd. De harde lijn is sinds 2003 de norm. De vraag rijst waarom er wordt vastgehouden aan falend beleid.
Politieke macht behouden
Het moment van de totstandkoming van mano dura legt pijnlijk de achterliggende redenen van dit ineffectieve beleid bloot. Sinds de vredesakkoorden in 1992 nam het aantal moorden namelijk ieder jaar verder af. Zo werden er in 1994 nog 7673 dodelijke slachtoffers gemeld en in 2002 nog maar 2346. Dat president Flores Peréz juist in 2003 besloot om de aandacht te richten op de maras, is opmerkelijk. Volgens verschillende onderzoekers diende het mano dura-beleid dan ook een politiek doel: het aan de macht houden van de Nationalistische Republikeinse Alliantie (ARENA).
Wegens toenemende ongelijkheid en armoede was de populariteit van de in 1999 verkozen Flores en zijn ARENA partij, die al sinds 1989 aan de macht was, sterk afgenomen terwijl de grote rivaal, het linksgeoriënteerde FMLN, juist in opmars was. Bij de parlementsverkiezingen van 1994 haalde ARENA 39 parlementszetels en het FMLN 21, maar in 2003 waren dat respectievelijk 27 en 31 zetels geworden. Met het oog op de presidentsverkiezingen in 2004 moest Flores stemmen winnen om zijn partij aan de macht te houden. Door de aandacht naar de maras te verleggen, konden door het FMLN voorgestelde economische hervormingen, zeer gehaat onder de bedrijfselite waarop ARENA steunt, worden afgewend. Vanuit de politiek werd het beeld van de maras geschapen als gevaar voor de nationale veiligheid.
Politieke zelfmoord
Bij veel Salvadoranen sloeg die strategie goed aan. Zo noemde in 2002 bij een opiniepeiling slechts 1 procent van hen de maras als grootste probleem van El Salvador. Ze waren vooral bezorgd over economische problemen. Na de bekendmaking van het mano dura-plan vond 21 procent in 2003 de jeugdbendes het grootste probleem en was het gevoel van onveiligheid enorm toegenomen. Dat gebeurde terwijl volgens statistieken van de politie de criminaliteit juist was afgenomen. Het bestrijden van de maras is het belangrijkste politieke probleem geworden en door de dehumanisering van de bendes vanuit de politiek is de steun voor hard optreden onder de bevolking groot.
Dit kan verklaren waarom ook andere partijen de harde lijn hebben doorgezet, zoals onder Mauricio Funes die namens het FMLN in 2009 de verkiezingen won. Funes heeft wel getracht een alternatieve benadering te realiseren. Zo startte hij maart 2012 onderhandelingen met de bendes. Hij beloofde de leefomstandigheden van gevangenen te verbeteren in ruil voor een staakt-het-vuren van rivaliserende bendes. De eerste maand nam het aantal moorden direct met 40 procent af. Het gebrek aan steun vanuit de bevolking leidde echter tot een einde van de onderhandelingen. Het is politieke zelfmoord om een andere koers te varen en daarom wedijveren politici aan beide zijden van het politieke spectrum om zich het hardst uit te laten.
Afname geweld?
De afgelopen jaren neemt het aantal moorden af. De huidige president Nayib Bukele klopt zich op de borst voor de afname in 2019 en schrijft dit toe aan zijn gevoerde beleid. Er is echter onder Bukele nauwelijks iets veranderd. Er is dan ook de nodige scepsis over de cijfers en hoe de overheid die presenteert. Angélica Durán Martínez, onderzoeker van geweld in Latijns Amerika aan de Universiteit van Massachusetts, ziet een verband tussen de afname in moordcijfers en de toename van verdwijningen sinds 2015. Martínez stelt dat zowel bendeleden als politie in toenemende mate lichamen verbergen om onderzoek te vermijden. In 2018 werden naast de 3.340 moorden ook 3.437 verdwijningen gemeld, een stijging van 200 ten opzichte van het jaar ervoor. Daarnaast wordt vanuit de politiek geprobeerd de cijfers te beïnvloeden. Zo heeft Bukele getracht massagraven van bendegeweld en slachtoffers van politiegeweld buiten de statistieken te laten. Analisten geloven dat het daadwerkelijke moordcijfer aanzienlijk hoger ligt dan de door de regering naar buiten gebrachte gegevens.
Volgens onderzoekster Jeanette Aguilar zijn er aanwijzingen dat de regering een overeenkomst heeft gesloten met de bendes om de cijfers naar beneden te krijgen en worden grote politieacties daarom op een lager pitje gezet. Het is echter de vraag hoe lang dit standhoudt. In het weekend van 24 tot 26 april werden meer dan vijftig mensen vermoord, een record sinds het aantreden van Bukele. De president stelt dat de bendes van El Salvador ervan profiteren dat de veiligheidstroepen hun aandacht voor hen hadden verlegd naar het tegengaan van de verspreiding van het coronavirus. De veiligheidstroepen zullen meer bevoegdheden krijgen om de dreiging het hoofd te bieden: “De politie en de strijdkrachten moeten prioriteit geven aan de bescherming van hun leven, dat van hun metgezellen en van eerlijke burgers. Het gebruik van dodelijk geweld is toegestaan ter zelfverdediging of ter verdediging van het leven van Salvadoranen”, aldus Bukele op twitter. Volgens Héctor Silva Ávalos, onderzoeker voor het Centrum van Latino Studies aan de Amerikaanse Universiteit in Washington, lijkt hiermee de relatieve rust doorbroken: “De regering en de bendes zijn weer terug op voet van oorlog”.
Impasse
Kritische rapporten van academici en organisaties als de VN wijzen erop dat om daadwerkelijke de-escalatie van geweld te realiseren de achterliggende problemen rondom jeugdbendes moeten worden aangepakt. Sociaaleconomische factoren als ongelijkheid, armoede, hoge werkloosheid onder jongeren en marginalisering zijn belangrijke oorzaken van de aantrekkingskracht van de bendes op jongeren. Deel uitmaken van een bende biedt een gevoel van trots en verbondenheid voor jonge mensen afkomstig uit arme en gedesintegreerde families. De achterliggende problematiek wordt door de overheid echter stelselmatig genegeerd. Alles is gericht op repressie. De enige uitzondering waren onderhandelingen en wapenstilstanden onder Funes, maar die hadden geen draagvlak onder de inwoners die om harde maatregelen vragen. Dit werd treffend samengevat door de krant El Faro: “De regering, geconfronteerd met massale afwijzing van het vredesbeleid, verkoos het verhogen van zijn populariteit boven het verlagen van de moordratio”. Het is exemplarisch voor het probleem: de maatschappij verlangt hard optreden van de overheid en houdt daarmee het conflict in stand. Het verklaart waarom de overheid sinds 2003 blijft vasthouden aan een beleid dat niet werkt en zelfs de problemen vergroot. In plaats van sociaaleconomische omstandigheden te verbeteren, voert de politiek daarom een strijd die niet gewonnen kan worden.
Deze bijdrage is onderdeel van de special El Salvador voorjaar 2020
