Mexico is van plan de Gemeenschap van Latijns-Amerikaanse en Caribische Staten nieuw leven in te blazen. Maar enige scepsis tegenover deze mogelijke wedergeboorte is gerechtvaardigd als je de geschiedenis van het multilateralisme op het continent beziet.
Bijna een decennium geleden, in 2011, vond de oprichting plaats van de Gemeenschap van Latijns-Amerikaanse en Caribische Staten (CELAC). Het idee erachter was “eenheid in diversiteit”. De toenmalige regeringen van de lidstaten waren behoorlijk pluriform: van de Bolivariaanse Alliantie voor de Volkeren van Ons Amerika (ALBA) zoals Venezuela en Cuba, andere gematigder linkse regeringen zoals Brazilië tot meer conservatieve regeringen zoals Mexico. De belangrijkste doelstellingen van deze nieuwe groep waren overleg en om gezamenlijk als één gesprekspartner op te treden in besprekingen met bijvoorbeeld de Europese Unie (EU) en de Volksrepubliek China. Inmiddels bevindt het regionalisme zich al enkele jaren in crisis. Toch is juist nu Mexico van plan CELAC nieuw leven in te blazen. Het land heeft het voorzitterschap pro tempore op zich genomen. Welke kansen op succes heeft deze beslissing? Een beetje scepsis is gerechtvaardigd wanneer je de geschiedenis van het multilateralisme in Latijns Amerika bekijkt.
Naast de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS), de oudste en misschien best geconsolideerde regionale organisatie waartoe ook de Verenigde Staten en sinds 1990 Canada behoren, hebben de regeringen van Latijns Amerika veel meer economisch-commerciële en politieke groeperingen gevormd, zowel tijdens de Koude Oorlog als aan het einde ervan. 
Om maar eens een aantal voorbeelden te noemen: de Latijns-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie, opgericht in 1960 en die in 1980 de Associatie van Latijns-Amerikaanse Integratie zou worden; de Midden-Amerikaanse Gemeenschappelijke Markt (1960); de Caribische Gemeenschap (1973); het Latijns-Amerikaanse Economische Systeem (1975); de Rio Groep (1986); de Zuidelijke Gemeenschappelijke Markt (Mercosur, 1991); het Midden-Amerikaanse Integratie Systeem (1991); de Associatie van Caribische Staten (1994); de Pacifische Alliantie (2011); de Andesgemeenschap (1997); de Bolivariaanse Alliantie voor de Volken van Ons Amerika (2004); de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR, 2008). Deze en nog veel andere organisaties bestaan tegelijkertijd naast elkaar, sommige in een inactieve staat (ALBA), andere in crisis (Mercosur) en weer andere staan op het punt te verdwijnen (UNASUR).
Europese Unie
De voor de hand liggende vraag is: waarom zijn er zoveel groepen in de regio, waarvan sommige met vergelijkbare agenda’s? Waar hangt de oprichting van een nieuwe organisatie van af? En misschien nog belangrijker: waarom is het regionale multilateralisme niet effectief geweest en waarom zijn de regionale inspanningen niet geconsolideerd? Wanneer we kijken naar de Europese Unie, dat geldt als het paradigma van integratie, dan lijkt het erop dat regionalisme een grotere kans heeft te overleven en zich te verdiepen dankzij de oprichting van supranationale instellingen. In Latijns Amerika was dit niet het geval.
Elke regionale inspanning in Latijns Amerika heeft zijn eigen geschiedenis die zijn oorsprong, ontwikkeling en huidige staat verklaart. Maar het is niet ver gezocht om te stellen dat ze in het algemeen allemaal zijn ontstaan op bepaalde ‘politieke momenten’. Leiders zagen dan een goede gelegenheid om de vorming van een groep voor te stellen om aan verschillende belangen te voldoen. Over het algemeen zijn deze ‘politieke momenten’ het gevolg van de zwakte van Latijns-Amerikaanse landen. Vanuit het idee van een gemeenschappelijke identiteit proberen ze samen sterker te staan tegenover een regionale macht die een ongewenst beleid oplegt of tegen de internationale economie die nationale economieën bedreigt. Ze zijn ook het gevolg van een machtsbeleid tussen de landen, van het zoeken naar leiderschap -zoals in het geval van Brazilië, Mexico of Venezuela – of van fundamenteel interne kwesties, zoals de aanname van een ideologie.
Het Latijns-Amerikaanse regionalisme is dus conjunctureel van aard. Het is eerder een reactie op directe gebeurtenissen dan dat het is gebaseerd op een minimum aan gedeelde waarden en belangen tussen landen die bijvoorbeeld zouden kunnen leiden tot de oprichting van supranationale instellingen. Regeringen komen aan de macht en vallen, instellingen zijn zwak, ideologieën komen en gaan, en elke ‘golf’ biedt kansen om het veel uitgebuite idee van de ‘historische doelstelling’, die van een Latijns-Amerikaanse Unie, nu te concretiseren. Het resultaat is natuurlijk een multilateralisme in crisis. Waarom is de regering van Mexico onder deze omstandigheden voornemens “eenheid in verscheidenheid” te bereiken?
Gouden moment
Net als regionaal multilateralisme is de band tussen Mexico en Latijns Amerika conjunctureel van aard en meestal reactief: uit economische noodzaak, om niet buitengesloten te zijn van regionale initiatieven, als reactie op de gevolgen die gebeurtenissen in de regio op het eigen land kunnen hebben of vanwege de identiteit van de elite aan de macht.
Misschien was het gouden moment van de Mexicaanse diplomatie de Grupo de Contadora in de jaren tachtig. Bij die gelegenheid was het multilaterale beleid van Mexico in wezen reactief: samen met Colombia, Panama en Venezuela zocht Mexico een vreedzame oplossing voor het Midden-Amerikaanse conflict, veroorzaakt door de triomf van de Sandinistische Revolutie in Nicaragua en de guerrillastrijd in El Salvador.
De instabiliteit in de landengte bracht de zuidgrens van Mexico in gevaar door de vluchtelingenstroom die het land binnenkwam, die aandacht vereiste en de deur openzette naar invallen door het Guatemalteekse leger. Natuurlijk was de voortdurende dreiging van een directe Amerikaanse militaire interventie in Midden-Amerika onaanvaardbaar voor haar buren, de Grupo de Contadora.
Venezuela
Het is daarom niet verwonderlijk dat Mexico vandaag de dag weer kijkt naar haar zuidgrens. Opnieuw probeert het de negatieve gevolgen in het land van een regio in crisis onder controle te krijgen, vooral met betrekking tot migratie en georganiseerde misdaad. Maar waarom is daarvoor CELAC nodig? Op welke situatie of welk belang reageert de Mexicaanse regering op dit moment? Waarom het pro tempore voorzitterschap op zich nemen als het buitenlands beleid geen prioriteit is van de huidige regering? Waarom nu, terwijl de regio openlijk verdeeld is door de situatie in Venezuela?
Juist de Venezolaanse zaak heeft ALBA, UNASUR, Mercosur, de OAS en CELAC zelf verzwakt. De staatsgreep in Bolivia vond plaats na het besluit van Mexico om het voorzitterschap op zich te nemen, maar het draagt bij aan een ongelooflijk gefragmenteerde regio. Brazilië heeft CELAC zelfs verlaten en Bolivia was niet aanwezig op de vergadering waarin Mexico afgelopen januari het voorzitterschap op zich nam.
Is er iets veranderd in de Latijns-Amerikaanse dynamiek die een nieuwe conjunctuur suggereert voor het succes van multilateralisme? Er zijn geen gedeelde waarden of belangen voor iedereen, nationale instellingen zijn zwak, ideologieën komen en gaan.
Passieve modus
De intentie van de Mexicaanse regering lijkt te maken te hebben met twee bekende doelstellingen van het buitenlands beleid: de projectie van een identiteit en het regionaal leiderschap. Wat de eerste betreft, heeft de nieuwe politieke elite haar overtuiging herhaald dat Mexico bij Latijns Amerika hoort, waardoor het natuurlijk is dat het land de blik naar het zuiden richt.
Met betrekking tot de tweede lijkt het erop dat de Mexicaanse autoriteiten de verdeeldheid in Latijns Amerika juist zien als mogelijkheid om invloed uit te oefenen in de regio. Het land wil dit doen op basis van een agenda die samenwerking bevordert op het gebied van onder meer ruimtevaart en luchtvaart, integraal management voor de risico’s van natuurrampen, duurzaam beheer van oceaanbronnen, bestrijding van corruptie en toegang tot informatie.
Met andere woorden, het is een niet-politieke agenda die kwesties uitsluit die verschillen veroorzaken (lees Venezuela en misschien Bolivia). Kan zo eenheid in diversiteit worden verkregen? Alles lijkt erop te wijzen dat er geen gunstige voorwaarden zijn. Het Latijns-Amerikaanse multilateralisme bevindt zich hoogstwaarschijnlijk in de ‘passieve modus’, wachtend tot het juiste moment weer een optie wordt. Het blijft alleen om het voordeel van de twijfel aan de Mexicaanse regering te geven … en af te wachten.
De auteur is verbonden aan het Centro de Estudios Internacionales en El Colegio de México.
Dit artikel is bewerkt en vertaald uit het Spaans door Maja Haanskorf
