Van een autoritaire naar een democratische grondwet in Chili
Een gekozen Grondwetgevende Vergadering (Conventionele Conventie: CC), met evenveel vrouwen als mannen, is begonnen met het opstellen van een nieuwe grondwet. De meeste Chilenen willen af van de te autoritaire en weinig sociale huidige grondwet, grotendeels een erfenis van de militaire dictatuur. Ze wensen een meer democratische, sociale, ecologische, plurinationale en feministische grondwet. Dat vereist een sociaaleconomische hoofdrol voor de staat, geen aanvullende zoals nu het geval is. Wat is er mis met de huidige grondwet en hoe kan een nieuwe grondwet beter worden?
Een ‘grondwet van de angst’. Zo noemen specialisten de huidige Chileense grondwet die in 1980 werd doorgedrukt via een frauduleus referendum door het militaire bewind van generaal Pinochet (1973-1990). Als resultaat van de sociale uitbarsting met grote protesten tegen ongelijkheid vanaf oktober 2019 wordt gewerkt aan een nieuwe grondwet. Daarvoor hebben de Chilenen zich in oktober 2020 massaal uitgesproken en in mei 2021 hebben ze een Constitutionele Conventie gekozen om die nieuwe grondwet op te maken.
Met die grondwet van 1980 wilde de dictatuur zich een legitiem tintje geven. Vanaf 1990 zou hiermee een ‘beschermde democratie’ in werking treden die Chili moest beschermen tegen alles wat de militairen en hun aanhangers vreesden: democratie, gelijkheid, solidariteit, politiek pluralisme, links (als ‘terroristisch’ of ‘totalitair’ beschouwd) en aantasting van het particulier eigendom. Dat laatste werd gezien als basis van de samenleving, economie en individuele vrijheid. De staat moest de orde handhaven, maar sociaaleconomisch slechts een subsidiaire, aanvullende taak vervullen. Deze autoritaire neoliberale grondwet moest voorkomen dat er ooit weer iets als een ‘Chileense democratische weg naar het socialisme’ van president Salvador Allende (1970-1973) zou komen.
Militaire voogdij
Die ‘beschermde democratie’ stond onder militaire voogdij. Militairen waren bevoegd om in te grijpen als zij dat nodig vonden. De vanaf 1990 gekozen presidenten konden de militaire commandanten niet ontslaan. Daardoor konden ze de in 1988 in een volksstemming weggestemde dictator Pinochet tot 1998 niet wegsturen als legerchef. Er kwam wel een gekozen parlement, maar een vijfde deel van de senatoren werd aangewezen door onder andere de militairen. Daardoor hadden gekozen centrumlinkse presidenten en partijen vanaf 1990 wel een meerderheid onder de kiezers, maar niet onder de parlementariërs. Dat maakte het vrijwel onmogelijk om voor algemene belangen het particulier eigendom aan te tasten of de neoliberale markteconomie te vervangen door een sociale markteconomie.
Dat alles is geregeld in een grondwet die vijf keer zo lang is als de Nederlandse. Na eindeloos touwtrekken werden pas in 2005, na vijftien jaar ‘democratie’, de aangewezen senatoren en de onafzetbaarheid van de militaire chefs geschrapt. Zeker verbeteringen, maar er bleven veel ondemocratische elementen. Zo staan uitwerkingen van grondwetsbepalingen over bijvoorbeeld strijdkrachten, politie, parlement, Centrale Bank en Constitutioneel Gerechtshof (Tribunal Constitucional: TC) in zogenaamde Organisch Constitutionele Wetten. Die kunnen alleen door een meerderheid van vier zevende (oftewel 57 procent) van de parlementariërs worden veranderd. Dat maakt het vaak moeilijk om met een gewone meerderheid veranderingen door te voeren. Ook beschikt de president nog over te grote bevoegdheden vergeleken met het parlement.
Niet legitiem
Vanaf 1990 zijn enkele belangrijke politiek-institutionele regels veranderd, maar nauwelijks economische. In het standaardwerk El sistema político de Chile van Carlos Huneeus en anderen lezen we dat door de grondwet het “onmogelijk is een echte sociale markteconomie te vestigen” en dat “de grondwet een liberaal-individualistische visie handhaaft over het eigendomsrecht, de economische vrijheid en de rol van de staat in de economie.”
Het zal dus niet verbazen dat bij de sociale uitbarsting in oktober 2019 de roep om een nieuwe grondwet klonk. Niet alleen wegens de inhoud, maar ook om de dictatoriale oorsprong beschouwen veel Chilenen de huidige grondwet niet als legitiem. Begin juli dit jaar is de op 15 en 16 mei 2021 gekozen Constitutionele Conventie, met evenveel vrouwen als mannen en vertegenwoordigers van de inheemse volken, begonnen zo’n grondwet te ontwerpen.
Machtige president
Daarbij gaat het om politiek-institutionele punten en sociaaleconomische. Politiek-institutioneel is er veel onvrede over de macht van de president. Hij/zij heeft bevoegdheden voor buitenlandse betrekkingen, financiën en veel benoemingen met weinig of geen inbreng van het parlement. De president kan wetten met een veto tegenhouden (tenzij beide kamers er met twee derde aan vasthouden) en decreten met kracht van wet uitvaardigen. Maar of hij zijn zin kan doordrukken, hangt ook af van de samenstelling van het parlement. Er wordt wel gepleit voor wijziging van het – zoals vrijwel overal in Latijns Amerika – heersende presidentiële stelsel. Een parlementair systeem met een ceremoniële president en een premier als regeringsleider staat echter wat ver af van de Latijns-Amerikaanse politieke traditie.
‘Chronische ziekte’
Ook de extreme centralisatie vanuit hoofdstad Santiago staat ter discussie. Volgens een criticus is dit “een chronische ziekte voor Chili” en “geeft de centrale macht homogene antwoorden op heterogene problematieken”. En dat in een land van 4200 kilometer lengte met verschillende klimaatzones. Regio’s en gemeenten hebben weinig eigen beleidsruimte en financiën. Tot voor kort werden regionale gouverneurs door de president benoemd om het centrale beleid uit te voeren. In mei 2021 zijn die zestien gouverneurs voor het eerst gekozen; daarbij verwierven de rechtse regeringspartijen maar één gouverneurschap. De nieuwe gouverneurs legden meteen hun eisen – meer bevoegdheden en geld voor eigen regionaal beleid – in Santiago op tafel.
Daarnaast vinden veel Chilenen dat de klassieke politieke vrijheden, zoals meningsuiting, organisatie en demonstratie, steviger verankerd moeten worden. Daarin zijn zij gesterkt door de harde repressie van de sociale uitbarsting, aangeklaagd in rapporten van Amnesty International en de Verenigde Naties.
‘Klein monster’
Bovendien is naar de mening van velen, de rechtspraak nog onvoldoende afhankelijk. Rechters worden momenteel benoemd door de president. Dat zou onafhankelijker moeten. Een speciaal geval is het Constitutioneel Gerechtshof (TC), dat wetten aan de grondwet kan toetsen en steeds meer bevoegdheden heeft verworven. Volgens politicoloog Claudio Fuentes werd daarmee “een klein monster gevoed dat steeds meer groeide” en “door een meerderheid genomen besluiten begon te verslinden”. Vaak ondersteunde het TC de neoliberale interpretatie van eigendom om sociaal georiënteerde wetgeving te blokkeren. Veel mensen pleiten voor een afschaffing van het TC of vermindering van de bevoegdheden.
Officieel zijn militairen sinds 2005 ondergeschikt aan het gekozen civiele gezag, maar formeel en in de praktijk hebben ze veel invloed behouden. Vaak doen ze politieke uitspraken terwijl de grondwet dat verbiedt. Ook de bepalingen over uitzonderingstoestanden, zoals de noodtoestand, geven militairen te veel macht, zoals eind 2019 bij de sociale opstand is gebleken. En natuurlijk vereisen een goed functionerende staat en democratie een betere aanpak van corruptie. Te makkelijk kunnen nu rijke en machtige corruptieverdachten straffen ontlopen, vaak op formalistische gronden.
Heilig eigendom
Ook op sociaaleconomisch gebied is er werk aan de winkel. Door de grondwettelijke bescherming van particulier eigendom en de heiligverklaring van de markt komt van de realisering van sociale rechten, waarvan sommige ook nu in grondwet staan, te weinig terecht. Het idee dat de staat hierbij geen aanvullende (subsidiaire) maar juist een centrale taak heeft te vervullen, is in Chili afgelopen jaren gegroeid. Volgens Benito Baranda, lid van de Constitutionele Conventie, is dat noodzakelijk: “Als de staat geen hoofdrol speelt bij de sociale rechten, zal de ongelijkheid even groot blijven.”
Bij sociale rechten kunnen we algemene principes en deelterreinen onderscheiden. Bij principes gaat het om gelijke rechten, gelijke behandeling en toegankelijkheid van voorzieningen voor iedereen. In Chili is – mede door een sterke feministische beweging – veel aandacht voor gelijkheid tussen vrouwen en mannen. Ook de nogal extreme ongelijkheid op basis van klasse, werk en inkomen staat sinds eind 2019 centraal. Chili kent de grootste inkomensongelijkheid van de OESO (de club van rijke industrielanden) en een van de grootste binnen Latijns Amerika. Net als jongeren en vrouwen hebben oorspronkelijke bewoners zich duidelijk gemanifesteerd tijdens de sociale uitbarsting. Van hun bestaan, natie, cultuur en taal is in Chili nog vrijwel niets officieel erkend. De Constitutionele Conventie koos een inheemse vrouw, Elisa Loncón, als voorzitter – voor Chili een ongekende doorbraak.
Bij sociale rechten zien we deelterreinen als gezondheidszorg, onderwijs, huisvesting, werk, arbeidsrechten, pensioenen, bijstand en bestaanszekerheid. Er wordt ook gepleit om het belang van sportbeoefening en rechten van consumenten en gehandicapten in de grondwet op te nemen. Voor het zoveel mogelijk realiseren van de principes als de deelgebieden is een veel actievere staat nodig. Om burgers sterker te laten staan bij conflicten met de overheid wordt gepleit voor het instellen van een ombudsman. In Latijns Amerika bestaat die alleen in Chili nog niet.
Water
Voor het eerst wordt massaal betoogd (verbaal en op straat) dat duurzaamheid en leefmilieu een prominente plaats in de grondwet moeten krijgen. Daarbij is een hoofdrol weggelegd voor water, dat in particulier beheer van mijnen en andere bedrijven al tot rampen heeft geleid voor milieu en bewoners. Volgens professor Carl Bauer van de Universiteit van Arizona heeft “in geen land de staat zo weinig macht om in te grijpen in het eigendomsrecht van water als in Chili.” Dat maakt het niet makkelijk om aan water als ‘algemeen belang’ een praktische invulling te geven.
Sociaaldemocratischer grondwet
De 155 leden van de Constitutionele Conventie moeten het niet alleen met twee derde meerderheid eens worden over hoofdlijnen, maar ook over de precieze formuleringen. De verhoudingen in de Conventie liggen niet eenduidig vast. Centrum-links heeft wel een meerderheid, maar moet voor die twee derde steun zoeken bij onafhankelijken en soms een deel van rechts. Rechts is met een kwart van de zetels te klein om voorstellen blokkeren, maar moet daarvoor per onderwerp bondgenoten zoeken. Er tekenen zich onder de Conventieleden duidelijke meerderheden af voor een grotere rol van de staat, meer vrouwenrechten, meer autonomie voor inheemse groepen, water als ‘algemeen belang’ en decentralisatie. Maar met welke formuleringen dat twee derde meerderheden zijn, valt nog niet te zeggen. Het is wel waarschijnlijk dat de nieuwe grondwet ‘sociaaldemocratischer’ en minder neoliberaal wordt dan de huidige.
De op 4 juli geïnstalleerde Conventie begon met nogal wat actuele politieke kwesties en ruzies, die kunnen afleiden van het eigenlijke werk. Hatelijkheden zoals de beschuldiging van een extreemrechts Conventielid dat voorzitster Elisa Loncón “de weg naar tirannie plaveide” zijn niet helemaal verdwenen, maar de Conventie is hard aan de slag gegaan. Er zijn procedureafspraken gemaakt en verschillende commissies ingesteld waarbinnen uiteenlopende opvattingen bestaan. Vanaf september buigen commissies zich over de inhoud van de nieuwe grondwet.
‘Interculturaliteit en eerlijkheid’
Volgens een enquête van onderzoeksbureau Cadem heeft 51 procent van de bevolking vertrouwen in de Conventie. Dat is niet hoog, maar ver boven andere politieke en bestuurlijke instanties, met grote politieke verschillen. Onder rechtse Chilenen, die weinig aan de grondwet willen veranderen, is het vertrouwen met 29 procent laag, bij het centrum 45 procent gemiddeld, en bij links met 75 procent hoog. In een enquête van bureau Criteria wil 84 procent dat Conventieleden de voorkeur geven aan overeenstemming bereiken boven vasthouden aan eigen standpunten, maar slechts 36 procent denkt dat ze dat ook werkelijk doen. Dat is een duidelijk signaal naar de leden om de dialoog in plaats van politieke conflicten op te zoeken.
Voorzitster Elisa Loncón toonde zich na een maand redelijk tevreden: “Ik geloof dat we participatieve en inclusieve democratie hebben beoefend met overleggen vanuit andere paradigma’s dan de traditionele van rechts, links en centrum.” Daarvoor zijn “interculturaliteit en eerlijkheid” in de plaats gekomen. Verschillende Conventieleden spreken over de “goede sfeer” bij besprekingen en de bereidheid van verschillende kanten om het eens te worden.
Hoge verwachtingen
Vier vijfde van de Chilenen wenst mogelijkheden voor de bevolking om mee te praten over de grondwet. Dat wil ook de Conventie, maar er wordt nog gezocht naar goede manieren daarvoor. Dat meedoen is belangrijk, voor de inhoud én voor de legitimiteit omdat maar 41 procent van de kiesgerechtigden heeft gestemd voor de leden van de Conventie. Waarschijnlijk zullen veel Chilenen de straat op blijven gaan voor een meer socialere en democratische grondwet en om te protesteren tegen pogingen dat te blokkeren.
De Conventie heeft negen maanden om een nieuwe grondwet te maken, met maximaal drie maanden verlenging. Daarna wordt het voorstel in een referendum aan de burgers voorgelegd. Als dat gebeurt heeft Chili na verkiezingen eind 2021 een nieuwe president, parlement en regering. Pas eind 2022 kan de invloed van de nieuwe grondwet merkbaar zijn. Veel inwoners van Chili, een land waar de grondwet op straat aan de kiosken hangt, hebben hoge verwachtingen van de nieuwe grondwet. Die grondwet zal Chili echter niet meteen een ‘beter’ land maken, maar kan wel voorwaarden scheppen in de richting van een “democratische, feministische en duurzame transformatie van onze gebieden, steden en wijken, die de neoliberale, anti-ecologische en patriarchale erfenis achter zich laat”, zoals een platform van sociale organisaties het formuleert. Het blijft de komende tijd spannend in Chili.
