Analyse van de eerste periode van de regering Milei
De Argentijnse president Javier Milei is inmiddels ruim een half jaar aan de macht. Bij zijn aantreden noemde hij als de belangrijkste uitgangspunten van zijn regering een beperkte overheid, respect voor privé-eigendom en vrije handel. De focus van het economisch beleid moest liggen op een herstel van de overheidsbalans, indamming van de inflatie en het aantrekken van buitenlandse investeringen. In dit artikel maakt de auteur de voorlopige balans op.
De meeste Argentijnen waren 10 december 2023 de economische ellende zo zat dat ze niet Sergio Massa van de peronistische regeringspartij of Patricia Bullrich van de gevestigde rechtse oppositie (Juntos por el Cambio) tot president kozen, maar de betrekkelijke outsider Javier Milei. Deze temperamentvolle, energieke persoonlijkheid was de ultraliberale kandidaat van La Libertad Avanza. Tijdens zijn campagne deed hij ferme uitspraken over onder andere vrije wapenhandel en vrije organenhandel. Ook wilde hij de betrekkingen met China en Brazilië verbreken en stelde hij ongelukkige maatregelen voor zoals dollarisering van de economie en afschaffing van de Centrale Bank. Maar al aan het begin van zijn ambtstermijn werd duidelijk dat deze thema´s, in ieder geval voorlopig, niet aan de orde zijn.
Vrije markt
Als belangrijkste uitgangspunten van zijn regering noemde Milei een beperkte overheid, respect voor privé-eigendom en vrije handel. De focus van het economisch beleid ligt op herstel van de overheidsbalans, indamming van de inflatie en het aantrekken van buitenlandse investeringen. Zijn inspiratiebron ligt bij economen als Milton Friedman, die voorstander was van deregulering, privatisering, vrijhandel en andere instrumenten van een vrije markt. Dit recept deed in Argentinië al eerder opgeld, onder het bewind van president Menem (1989 -1999). Dat was aanvankelijk succesvol, onder meer ook door de één op één koppeling van de peso aan de dollar. Deze koppeling bleek eind jaren negentig een hindernis om tegenwicht te bieden aan de toen heersende internationale crisis en leidde uiteindelijk tot de Argentijnse crisis van 2001. De focus van Milei ligt op een gezonde overheidsbalans om zo de enorme inflatie te bestrijden. Want als de overheid niet meer uitgeeft dan er binnenkomt en ook geen geld bijdrukt, is er geen inflatie, aldus Milei. Daarnaast hoopt hij zo het land aantrekkelijk te maken voor buitenlandse investeerders.
Begrotingstekort
Tussen 2011en 2023 verloor Argentinië 10 procent van het BBP per hoofd van de bevolking, een fenomenale verarming van de samenleving. In diezelfde periode verhoogde Chili het BBP per hoofd van de bevolking met 14 procent, Peru met 26 procent en Uruguay met 20 procent. Na jarenlange begrotingstekorten is het enorme begrotingstekort in 2023 de hoofdoorzaak van de sterk toegenomen inflatie (140 procent op jaarbasis) en de grote armoede (40 procent van de bevolking). Dat begrotingstekort komt door de vele ambtenaren, de vele sociale voorzieningen (planes sociales), de subsidies – bijvoorbeeld op transport en vooral energie – en een chaotisch georganiseerd pensioenstelsel. Ook de vele verlieslijdende staatsbedrijven kosten veel geld. Argentinië heeft door de te grote uitgaven een van de hoogste belastingtarieven ter wereld, met zelfs heffingen op de export voor sommige bedrijfstakken zoals de landbouwsector. Het hoge belastingregiem is medeoorzaak van de grote informele economie.
Ley Bases
Argentinië kampt met een slecht functionerende economie; er zijn veel importbeperkingen en er is weinig internationale concurrentie. Protectionisme voert de boventoon. Het ontbreekt grotendeels aan een gezonde markteconomie met concurrentie voor bedrijven en betere exportmogelijkheden. De kern van het economisch beleid van Milei is zo’n economie tot stand te brengen. De privatisering van staatsbedrijven, deregulering en het aantrekken van buitenlandse investeringen zijn hiervoor instrumenten. Afgelopen juni is na lange onderhandelingen de wet ‘Ley Bases’ aangenomen, waarin onder andere deze instrumenten worden bekrachtigd. De stemming in de Senaat was nipt: 36-36, waarna de stem van de vice-president de doorslag gaf. In het Huis van Afgevaardigden was de stemming ruim (144-108). Deze in algemene lijnen opgestelde wet geeft vooral de mogelijkheid tot twee andere initiatieven: privatisering van een aantal staatsbedrijven en deregulering en het aantrekken van buitenlandse investeringen. Aan de precieze uitwerking van deze initiatieven wordt dagelijks gewerkt.
Terugdringing begrotingstekort
Van fundamenteel belang voor Milei was beteugeling van de inflatie, daar is vanaf dag één aan gewerkt. Terugbrengen van het begrotingstekort tot een begrotingsevenwicht is daarvoor vereist. De verkleining van het veel te grote overheidsapparaat helpt daarbij. Milei heeft bijvoorbeeld het aantal ministeries tot de helft teruggebracht. Er resteren nog de ministeries van Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken, Defensie, Economie, Infrastructuur, Justitie, Veiligheid en Gezondheid. Daarnaast kwam er een ministerie Menselijk Kapitaal, waaronder arbeid, onderwijs en cultuur vallen. De taken en de medewerkers van de opgeheven ministeries zijn daarin ondergebracht. Dit biedt op langere termijn mogelijkheden tot afslanking en efficiency. Met uitzondering van extra uitgaven voor veiligheid en defensie wordt sinds Milei´s aantreden op overheidsuitgaven gekort. Zo is er een begin gemaakt met het afbouwen van subsidies en zijn alle nationale infrastructuurprojecten voorlopig stilgelegd. Samen met de provincies wordt geprobeerd deze te privatiseren.
Inflatie en recessie
De inflatie daalt daardoor geleidelijk, waarbij maandelijks de begroting in evenwicht is: van 25,5 procent in december 2023 naar 20,6 in januari, 13,2 in februari, 11,0 in maart, 8,8 in april, 4,2 in mei, 4,6 in juni, 4,0 in juli en 4,2 in augustus van dit jaar. De forse devaluatie van 54 procent in december vorig jaar heeft daar uiteraard niet aan meegeholpen, maar was wel noodzakelijk. De officiële wisselkoers was door de vorige regering veel te laag gehouden om geforceerd de prijzen te beteugelen; er was een groot verschil met de internationale koers op de vrije markt. Dit verschil is op het moment kleiner, maar nog altijd pregnant. Milei maakte een einde aan de bevriezing van prijzen, nodig voor een goede marktwerking, maar dit droeg niet bij aan daling van de inflatie. Zo zijn de prijzen aan de pomp meer dan verdubbeld. Door dit alles heeft Milei de dreigende hyperinflatie weten te voorkomen, maar is de economische recessie inmiddels aanzienlijk. In het op 5 juli gepubliceerde World Economic Outlook-rapport voorspelt het Internationaal Monetair Fonds (IMF) dat het Argentijnse BBP dit jaar met 3,5 procent zal dalen en dat de prijsstijging zal oplopen tot 150 procent op jaarbasis. De werkloosheid bedroeg in het eerste kwartaal van dit jaar 7,6 procent en in het tweede kwartaal 7,7 procent, tegenover 5,7 procent in het vierde kwartaal van 2023. Volgens recente cijfers blijkt de armoede in de eerste helft van het jaar te zijn gestegen tot 52,9% en bereikt daarmee 24,9 miljoen mensen in het hele land, meldde Indec. Het impliceert een stijging van 11,2 procentpunt ten opzichte van eind vorig jaar; het hoogste cijfer sinds 2003. Door de afnemende recessie wordt in de tweede helft van dit jaar een lager cijfer verwacht. Voor 2025 wordt een duidelijk herstel verwacht, evenals een sterke inflatievertraging met uitzicht op een maandelijks percentage dicht bij de 0 procent voor de jaren daarna.
Importbeperkingen
Argentinië heeft een slecht functionerende economie met veel importbeperkingen. Door dit protectionisme wordt een deel van de bedrijven uit de wind gehouden. Nu het met de inflatie de goede kant op lijkt te gaan, spitst de economische discussie zich toe op het al dan niet loslaten van de al in 2011 ingevoerde zogenaamde CEPO-wisselkoers. Naast de hoge douanetarieven is deze wisselkoers een stevige hindernis om vrijuit vreemde valuta te verkrijgen die nodig zijn om producten en noodzakelijke onderdelen uit het buitenland te importeren. Velen pleiten voor het loslaten van deze hindernis om de economie haar vrije gang te laten gaan. Economen zijn hierover echter sterk verdeeld. De regering is voorstander van loslating, maar pas op langere termijn, zonder een datum te noemen. Er bestaat angst dat er door speculatie een run op dollars ontstaat die de Centrale Bank niet aankan. Daarom moeten de negatieve reserves eerst worden omgebouwd tot een sterke buffer.
Lage productiviteit
Er is weinig internationale concurrentie en daardoor een relatief lage productiviteit. Concurrentie is immers de belangrijkste motor achter bedrijfsefficiency. Voor de al jaren stagnerende economie is het van groot belang om de grenzen te openen en de betrekkingen met Brazilië, China, Europa en de Verenigde Staten te intensiveren. Daar wordt inmiddels aan gewerkt en ter verbetering van de internationale contacten is ook het lidmaatschap van de OESO en de NAVO aangevraagd. Een eventuele nieuwe handelsovereenkomst van Mercosur (Zuid-Amerikaans vrijhandelsverbond) met de Europese Unie, waarover in het najaar onderhandeld wordt, zou de economie van Argentinië een enorme boost geven.
Overregulering
Milei wil een deregulering van de economie. In de Ley Bases zijn hiervoor de eerste stappen gezet, zoals het schrappen van een aantal regelingen die inefficiënt zijn voor het functioneren van een markteconomie. Zo zijn recent maatregelen aangekondigd om de bureaucratie en de vele kosten rond de in- en verkoop van auto´s drastisch te verminderen. Ook maakt de wet het mogelijk te beginnen met de privatisering van een aantal overheidsbedrijven. Voor acht staatsbedrijven is in het Boletín Oficial (de Staatskrant) aangegeven dat ze geheel of gedeeltelijk worden geprivatiseerd of in concessie worden verleend. De verantwoordelijkheid voor de technische uitvoering ervan ligt bij de recent benoemde minister Federico Sturzenegger op het nieuw gecreëerde ministerie van Deregulering en Transformatie van de Staat. Hij was ook een van de ontwerpers van de Ley Bases.
Grote publieke sectorDe Argentijnse publieke sector is veel te groot. De werkgelegenheid bij de overheid groeide op landelijk en provinciaal niveau onevenredig. De provinciale werkgelegenheid bij de overheid is in twintig jaar tijd met bijna 70 procent gestegen, terwijl de bevolking met 25 procent toenam. De toename van de werkgelegenheid bij de staat is dus bijna drie keer zo hoog als de toename van de bevolking. Deze dynamiek vond ook plaats in een context van toenemende digitalisering van de economie en ook van de publieke sector. Elektronische procedures hadden aanzienlijke besparingen moeten opleveren bij het in dienst nemen van mensen, wat niet is gebeurd. De ruime beschikbaarheid van gemakkelijk te verkrijgen, stabiele en veilige banen bij de nationale en provinciale overheden weerhoudt particuliere investeerders ervan banen te creëren. De concurrentie met de overheidssector is vaak te groot.
Slecht functionerende arbeidsmarkt
In de stedelijke conglomeraten van Argentinië werken 21 miljoen mensen, maar slechts 6,6 miljoen daarvan zijn formele werknemers in de particuliere sector: amper een derde van het totaal. De publieke sector genereert de meeste werkgelegenheid, alleen overtroffen door de handel. De Argentijnse arbeidsmarkt voldoet niet aan de eisen voor een goed functionerende markteconomie. Belangrijk streven is toe te werken naar een flexibele arbeidsmarkt waarbij ook de miljoenen zelfstandig werkenden en de nog eens miljoenen noodgedwongen zwart werkenden worden beschermd. In de Ley Bases vindt wat dat betreft nog geen doorbraak plaats, er worden slechts enkele eerste stapjes gezet. Zo komt er een uitbreiding van het systeem van proefperiodes en worden de zeer ruime compensaties bij ontslag van werknemers (indemnizaciones) herzien via ontslagfondsen. Kleine zelfstandigen kunnen fors meer factureren zonder bureaucratische rompslomp, maar gaan daarvoor wel meer belasting betalen.
Eenzijdige economische structuur
Naast de economische erfenis van het peronisme kent Argentinië een veel ouder structureel probleem dat het deelt met veel andere Latijns-Amerikaanse landen. De Spaanse kolonisten concentreerden lang geleden de toegang tot land in slechts enkele handen, wat leidde tot grootgrondbezit in de landbouwsector. Dit is in de daaropvolgende jaren niet wezenlijk veranderd. Voor Argentinië is het niet voldoende om een agro-exporterend land te zijn, omdat het kapitaalintensief is en dus relatief weinig werkgelegenheid oplevert. De productiegroei blijft sterk afhankelijk van grond- en brandstoffen, kapitaalgoederen en geïmporteerde onderdelen. Argentinië exporteert voornamelijk primaire producten zoals sojabonen, granen, vlees en olie en derivaten van primaire producten, zoals soja- of maïsolie, brandstoffen en minerale oliën. In mindere mate stuurt het een aantal industriële producten naar het buitenland zoals staal, aluminium en auto-onderdelen. Tegelijkertijd importeert het voornamelijk industriële producten zoals machines, een oneindig aantal voor de bedrijven benodigde producten (van meststoffen tot fotokopieerapparaten), onderdelen voor kapitaalgoederen en duurzame consumptiegoederen. Op de invoer van consumptiegoederen liggen hoge importtarieven om de binnenlandse industrie te beschermen.
Industrieel model
Er zijn in Argentinië veel sectorale subsidies, maar er ontbreekt een op efficiency en onderlinge samenwerking georiënteerd industrieel model met een duidelijke strategische visie op prioriteiten, concurrentieprofielen en internationale integratiemodellen. De ontwikkeling daarvan zal nog een hele kluif worden, omdat in het verleden eerdere plannen tot industrialisatie nauwelijks succes hadden. De Argentijnse agro-export matrix is erg bepalend. Daarbij werkt de inefficiënte Argentijnse financiële sector ook niet mee. Sterke sectoren zijn in ieder geval mijnbouw, landbouw, energie en kennis. Vooral deze laatste sector gebruikt Milei als argument bij zijn regelmatige bezoeken aan Amerikaanse ondernemers als Tusk en Zuckerberg om van Argentinië een AI-hotspot te maken. Van belang is nu de tweede stap van de Ley Bases: de stimuleringsregeling voor grote investeringen (RIGI). Ondanks verzet van binnenlandse ondernemers tegen de speciale condities worden hiermee gunstige fiscale voorwaarden geschapen voor het aantrekken van buitenlandse investeerders. Aan de specifieke voorwaarden wordt nog gewerkt, maar de sectoren waar het om gaat zijn de bosbouwindustrie, infrastructuur, mijnbouw, gas en olie, staal, toerisme, energie en technologie.
Wat valt te verwachten?
Milei heeft een belangrijke eerste stap gezet naar een gezonde Argentijnse macro-economie door de geleidelijke indamming van de inflatie, waarbij maandelijks de begroting in evenwicht is. Dat ging voor een flink deel ten koste van salarissen en pensioenuitkeringen, de verlaging van subsidies en uitgaven voor publieke werken en provinciale overdrachten. Het is opvallend dat Milei´s populariteit toch op ruim 50 procent ligt, hetzelfde niveau als bij de verkiezingen. Argentijnen blijven hopen op en geloven in een echte verandering. Positief is ook dat de Ley Bases het mogelijk maakt de aanpassingen duurzamer te maken en van betere kwaliteit, wat ook een verzoek was van het IMF. De vermogensbelasting gaat omlaag en de door de vorige regering in het kader van de verkiezingen afgeschafte inkomstenbelasting voor de relatief hogere inkomens wordt weer heringevoerd. Dat laatste levert een eerlijker verdeling op en ook meer inkomsten. De grote overheidssector kan nu structureel worden aangepakt. Ook kan een begin worden gemaakt met de privatiseringen. Helaas ontbreekt nog een goede regeling voor de pensioenen.
Particuliere consumptie
Omdat investeringen slechts geleidelijk zullen toenemen, zal vooral de particuliere consumptie moeten worden gestimuleerd. Dat gebeurt al enigszins, want door de lagere inflatie dalen de reële lonen minder. De recessie neemt daardoor al iets af. Het is nuttig als ook geleidelijk sommige belastingen worden verlaagd. Concreet gebeurt dat vanaf september met de belasting op de aankoop van dollars om importen te betalen; die is verlaagd van 17,5 naar 7,5 procent. In december volgt ook de afschaffing van de laatste 7,5 procent. Deze verlaging van de bedrijfskosten oefent een neerwaartse druk uit op het inflatieniveau. De hypothecaire kredieten kunnen de bouwsector een impuls geven, ondanks de enorme stijging van de bouwkosten in het afgelopen jaar. Om de private consumptie te stimuleren is een uitbreiding van de kredietverlening noodzakelijk. Banken lijken zich daar al op voor te bereiden. Zo verantwoordde Banco Galicia onlangs de overname van Banco HSBC met de verwachting dat de kredietverlening, momenteel op een historisch dieptepunt, de komende tijd explosief zal toenemen. Begrotingsevenwicht, geleidelijke aanpassing van de wisselkoers en stabiele instituties zouden daarvoor verantwoordelijk zijn.
Gematigd optimisme
Optimisten vergelijken de huidige recessie met de recessie na de grote crisis van 2001. In beide gevallen was en is er sprake van een grote kloof tussen de bestaande productiecapaciteit en het feitelijk gebruik. Die beschikbare productiecapaciteit wordt als belangrijke oorzaak gezien van een snel herstel in 2002. Het structurele herstel moet komen van toenemende (inter)nationale investeringen bij vergroting van het vertrouwen door een verbetering van het institutionele kader. Verder zal het openen van de grenzen de internationale concurrentie bevorderen en de productiviteit doen toenemen. Naast het creëren van een actieve, voorwaardenscheppende overheidsrol is de ontwikkeling van een – door diezelfde overheid– industrieel model met een duidelijke strategische visie cruciaal. Het is helaas nog veel te vroeg om te voorspellen wat vanaf volgend jaar de concrete resultaten zullen zijn.
De auteur is docent macro-economie aan de Universidad de Concepción del Uruguay in Santa Fe, Argentinië. De foto’s zijn gemaakt door Candela Stroeken
