Politiek & Maatschappij

Beroering over corruptie in Chili

13 september 2020

Auteur: Jan de Kievid

Tegenstrijdigheden in een ‘eerlijk’ land

Chili, dat eeuwenlang gold als weinig corrupt, lijkt de laatste kwart eeuw in de greep geraakt van corruptie. Er kwamen schandalen aan het licht waarbij alle belangrijke politieke partijen waren betrokken. Volgens veel Chilenen zouden alle politici corrupt zijn. Waarschijnlijk is corruptie inderdaad toegenomen, maar de perceptie over de omvang daarvan nog veel meer. Een ingewikkelde kwestie vol tegenstrijdigheden.

Als je Chilenen vraagt of er in hun land veel corruptie is, zullen ze meestal volmondig ‘ja’ antwoorden. Tenslotte gingen ze eind 2019 massaal de straat op om te protesteren tegen ongelijkheid en allerlei ‘misbruiken’, zoals corruptie. Chili is echter op de wereldcorruptieranglijst na Uruguay het minst corrupte land van Latijns Amerika. Hoe valt die tegenstrijdigheid – zo’n mooie plaats én het idee dat er veel corruptie is – te verklaren?

Misbruiken

Het is lastig te bepalen hoe corrupt een land is. Want was is precies corruptie? Een veel gebruikte omschrijving is het gebruik van publieke macht voor persoonlijk gewin. Maar als mensen bij enquêtes ongespecificeerd naar corruptie wordt gevraagd, kunnen ze daar van alles mee bedoelen. Vaak gaat het om het omkopen van een overheidsfunctionaris om iets gedaan te krijgen of door zo’n functionaris gedwongen worden te betalen voor een voorziening waarop je gewoon recht hebt. Maar ook andere zaken worden veelal als corruptie beschouwd: ambtenaren en bedrijven die vervalste rekeningen indienen, bedrijven die politieke partijen illegaal geld toeschuiven of illegale prijsafspraken maken om er zelf beter van te worden, politici met belangen in bedrijven, baantjes geven aan familieleden en vrienden of kiezers omkopen om op je partij te stemmen. In Chili noemt men dit alles vaak abusos (misbruiken). Meestal zijn zulke activiteiten illegaal, maar niet altijd. Er is een grijs gebied. Zo vinden sommige mensen het corrupt en ontoelaatbaar om overheidsbanen te geven aan familieleden, maar voor anderen is dat volstrekt acceptabel.

Zoals bij alle illegale activiteiten is de omvang van corruptie moeilijk vast te stellen. Bovendien zijn er vaak geen duidelijke slachtoffers die willen dat de daders worden gestraft. Veelal hebben alle betrokkenen belang bij geheimhouding; ontvangers en gevers van smeergeld of diensten kunnen beide profiteren. Soms zijn de slachtoffers onpersoonlijke categorieën als belastingbetalers (als de staat wordt bestolen) of consumenten (als bedrijven illegaal de prijzen opdrijven).

Perceptie

Tenzij het gebruikelijk is om smeergeld te betalen voor diensten, weten de meeste mensen voornamelijk iets over corruptie via de media. Dat hangt weer af van de mate van persvrijheid en de moed van journalisten en rechterlijke instanties om zaken grondig uit te zoeken. Als dat veel publiciteit oplevert, kan ten onrechte lijken dat corruptie toeneemt. Hoe omvangrijk mensen corruptie inschatten, is dus vooral een kwestie van perceptie, beïnvloed door de media, maar ook door welke berichten ze geloven en of ze de betreffende activiteiten (on)acceptabel vinden. Ook kan het lijken of er veel corrupte is als het ene politieke kamp het andere daarvan beschuldigt. Maar welk kamp neem je serieus? De belangrijkste landenranglijst over corruptie, van de organisatie Transparency International, heet terecht de Corruptie Perceptie Index.

Iets anders dan de omvang is of corruptie (hoe ook omschreven) een belangrijk probleem wordt gevonden. Zo vinden in zeer corrupte landen mensen het vaak geen groot probleem, omdat ze meer last hebben van armoede en onveiligheid. Dat geldt nu voor Venezuela. Maar als een land als weinig corrupt wordt gezien, denken mensen bij een ongebruikelijk schandaal al snel dat de corruptie welig tiert.

‘Beschaafd land’

Dat laatste speelt tegenwoordig waarschijnlijk ook in Chili met z’n lange reputatie van een eerlijke overheid die meestal de wet respecteert. Dit idee van een ‘beschaafd’ land in een corrupt continent vormde onderdeel van de nationale trots. In twee eeuwen onafhankelijkheid zijn slechts tegen één president (generaal Pinochet) gedegen aanklachten ingediend wegens persoonlijke verrijking met staatsgeld. Dat is uniek in Latijns Amerika. Patricio Silva, de van oorsprong Chileense hoogleraar Latijns-Amerikaanse geschiedenis in Leiden, onderzocht de geschiedenis van deze traditie. In La Républica Virtuosa (2018) beschrijft hij vier elkaar versterkende verklarende factoren: permanente oorlog, armoede en isolement, een eensgezinde elite en sterk patriotisme. Die factoren ontstonden in de koloniale tijd en waren elders in Spaans Amerika minder aanwezig.

Alleen in Chili voerden Spaanse veroveraars tot eind negentiende eeuw vrijwel voortdurend strijd met de oorspronkelijke bewoners, de Mapuche, in het zuiden van het land. Dat leidde tot een gemilitariseerde samenleving met een sterk gezag en vaststaande regels. Oorlog voeren was duur, waardoor overheidsgeld goed besteed moest worden. Volgens veel geschiedschrijvers had Chili overwegend bekwame Spaanse gouverneurs. Chili was een afgelegen arm deel van het koloniale rijk, zonder goud of zilver. Mensen moesten hard werken om te overleven. Dat trok veel minder Spanjaarden aan die snel rijk wilden worden dan Peru of Mexico, wat daar corruptie bevorderde.

‘Morele crisis’

De oorlog versterkte bij de koloniale elite militair eergevoel en het idee het land te moeten dienen. In de strikt hiërarchische samenleving werden andere groepen tot onderdanigheid en loyaliteit gedwongen. Deze sterke eensgezinde elite was minder gericht op luxe en verrijking dan elders in het Spaanse rijk. Oorlog, hard werken en een eensgezinde elite met een loyale bevolking bevorderden een sterk patriotisme: trots zijn op je land en dat willen dienen. De bestuurders verrijkten zich niet, maar hanteerden wel wetten met ongelijke rechten voor verschillende groepen en gaven familieleden en vrienden hoge posities.

Vergeleken met andere Latijns-Amerikaanse landen veranderde de in 1818 verworven onafhankelijkheid van Spanje weinig in de sociale verhoudingen. Al in 1830, eerder dan elders, maakte een sterke staat een einde aan voortdurende burgeroorlogen. Presidenten graaiden niet in de staatskas, maar manipuleerden wel verkiezingen. Tegen 1900 bood de ontginning en verkoop van salpeter (voor kunstmest) aan enkelen kansen om snel rijk te worden. De opkomende middenklassen tastten de positie van de elite aan. Opkomende partijen kochten stemmen van kiezers. Zo werd Chili corrupter; men sprak van een ‘morele crisis’.  De ‘eerlijkheid’ herstelde zich enigszins en bleef ook tijdens de sterke politieke polarisatie van 1964 tot 1973 met eerst de christendemocratische president Eduardo Frei en daarna de socialistische Salvador Allende redelijk overeind.

Breekpunt

Het breekpunt was de militaire staatsgreep van 1973 van Augusto Pinochet. Zonder parlement, vrije pers en onafhankelijke rechters groeiden corruptie, fraude en illegaal overheidsoptreden met grootscheepse mensenrechtenschendingen. Vooraanstaande dictatuuraanhangers kochten voor een prikje staatsbedrijven, die zij vaak zelf hadden geprivatiseerd. Militairen kenden zichzelf enorme privileges toe. Veel zaken kwamen pas na het einde van de dictatuur in 1990 aan het licht, toen de pers meer ruimte kreeg. Van Pinochet werd in 2004, twee jaar voor zijn dood, bekend dat hij 18 miljoen illegaal verkregen dollars op buitenlandse bankrekeningen had staan.

De aanvankelijk nog beperkte democratie na 1990 erfde onder andere bepalingen die functionarissen van de dictatuur bevoordeelden. Ook had het onder Pinochet ingevoerde neoliberale beleid een nieuwe mentaliteit gestimuleerd: niet zuinig zijn en samen naar verbeteringen streven, maar juist individueel concurreren om snel rijk te worden. Zulke en andere erfenissen bevorderden niet het eerlijk dienen van de publieke zaak, maar stimuleerden eerder corrupt gedrag.

De vier factoren uit het onderzoek van Silva die de Chileense eerlijkheid hadden bevorderd, waren uitgewerkt. Sinds eind negentiende eeuw was geen oorlog meer gevoerd. Ook was Chili met eerst salpeter- en daarna koperexport geen arme uithoek meer, maar werd na 1990 een van de rijkste Latijns-Amerikaanse landen. Armoede nam sterk af, al bleef de inkomensongelijkheid extreem. Van een gezaghebbende eensgezinde elite die het land wilde dienen was, zeker na de steun van de economische elite voor Pinochet, geen sprake meer. Patriotisme was verdacht geworden door het misbruik van nationalisme door de dictatuur.

‘Milicogate’

Vanaf midden jaren negentig kwam steeds meer naar buiten over onbehoorlijke of illegale financiële en andere belangenverstrengeling van overheid, politici en particuliere bedrijven. Vaak betrof het illegale financiering van politieke partijen. Dat leek aanvankelijk vooral rechtse partijen (politieke erfgenamen van de dictatuur) te betreffen, maar spoedig bleken ook centrum-linkse partijen van christendemocraten en socialisten – die 1990-2010 en 2014-2018 de regering vormden – betrokken. Voor grote verontwaardiging zorgden de geheime afspraken van drie grote apotheekketens om in 2007 gezamenlijk de prijzen voor veelgebruikte medicijnen te verhogen. In veel andere sectoren waar een paar bedrijven de markt domineerden, gebeurde hetzelfde. De bedrijven kregen forse boetes, maar geen enkele verantwoordelijke belandde in de cel.

Vooral tijdens de tweede ambtstermijn van de linkse president Michelle Bachelet (2014-2018) kwamen veel schandalen aan het licht, waarbij zij overigens niet persoonlijk was betrokken. Haar zoon raakte wel in opspraak wegens een – mogelijk via politieke beïnvloeding verkregen – lening van 10 miljoen dollar, waarmee hij 5 miljoen winst maakte. Bachelet reageerde onhandig, wat de indruk wekte dat zij haar zoon boven het landsbelang stelde. In hetzelfde jaar 2015 werd onthuld dat een bedrijf van de ex-schoonzoon van Pinochet illegaal campagnes had gefinancierd van alle belangrijke partijen. In 2016 werd bekend dat hoge legerofficieren, onder wie generaals, voor 10 miljoen dollar via valse facturen hadden gefraudeerd: ‘Milicogate’. Een jaar later bleek 45 miljoen dollar in de zakken van hoge politieofficieren te zijn verdwenen: ‘Pacogate’.

Ondoorzichtig

Door deze onthullingen raakten Chilenen bezorgder over corruptie. Velen kregen de indruk dat alle politici corrupt waren en dat ondermijnde hun toch al geringe vertrouwen in de politieke en maatschappelijke instituties. Verwarrend daarbij is dat corruptie in Chili gedeeltelijk een ander karakter heeft dan in andere Latijns-Amerikaanse landen. Daar gaat het meer om het ‘simpele’ omkopen en daarmee de directe verrijking van overheidsfunctionarissen, politici, rechters, politiemensen, belasting- en douanepersoneel. Dat is in Chili zeker niet afwezig, maar minder prominent. Hier zijn vooral verborgen en ingewikkelde organisatorische en juridische constructies met valsheid in geschrifte, waarbij politici, overheidsfunctionarissen en bedrijven illegaal met geld schuiven. Vaak betreft het eerder geld voor partijcampagnes dan voor individuele politici. Veel hiervan is ondoorzichtig en juridisch bij de rechter moeilijk te bewijzen.

Algemeen tegenover specifiek

Lange tijd hadden de Chilenen zich blijkens de jaarlijkse enquêtes van de Latinobarómetro weinig druk gemaakt over corruptie. In 2013 vond maar 1 procent dat het belangrijkste probleem, bij een Latijns-Amerikaans gemiddelde van 6 procent. Door de geruchtmakende zaken tijdens de tweede regering-Bachelet veranderde dat. In 2016 en 2017 meende volgens de Latinobarómetro 10 en 12 procent (nu boven het regionale gemiddelde) van de Chilenen dat corruptie het grootste probleem van hun land was. Met dit algemene corruptiebegrip, dat iedereen zelf kan invullen, hoorde Chili plotseling bij de Latijns-Amerikaanse top. Maar toen Chilenen specifiek werd gevraagd of je in hun land een politieman, ambtenaar of rechter kon omkopen, gaven ze dat de laagst percentages van het continent. Ook bij de vraag in hoeverre volgens hen de president, parlementariërs, ambtenaren, politie en belastingdienst bij corruptie betrokken waren, scoorde dat binnen Latijns Amerika laag; alleen Uruguay en Costa Rica waren volgens hun inwoners op dit punt minder corrupt.

Dezelfde veranderingen en tegenstrijdigheden bleken ook uit de enquêtes van het Chileense onderzoeksinstituut CEP. Eerder verscheen corruptie jarenlang als zesde of zevende probleem, maar in 2016 stond het bij de top drie. 80 procent van de Chilenen meende dat veel of bijna alle politici betrokken waren bij corrupte handelingen. 70 procent dacht hetzelfde van overheidsfunctionarissen. Tien jaar eerder was dat de helft: 41 en 37 procent. Net als bij de Latinobarómetro veranderde het beeld toen het van algemeen specifiek werd. Bij de vraag of je zelf of een familielid afgelopen vijf jaar door een overheidsfunctionaris in ruil voor een dienst om steekpenningen was gevraagd, had 68 procent dat nooit meegemaakt, 8 procent bijna nooit en 19 procent af en toe of regelmatig. Dat laatste percentage werd in 2017 bevestigd in een enquête van Transparency International. Daarmee was Chili op dit punt het op vier na minst corrupte land van twintig Latijns-Amerikaanse landen.

Kennen en kunnen

Naast de grote schandalen waar iedereen over hoort en de kleine corruptie waar twee derde van de Chilenen persoonlijk weinig mee te maken heeft, is er een derde, nogal grijs gebied. Dat zijn de contacten en netwerken waarbij mensen elkaar helpen een baan, een vergunning of een gunst te krijgen. Dat kan binnen familieverband, tussen vrienden met amiguismo (vriendjespolitiek) of tussen een machtige patroon en een minder machtige cliënt; in dat laatste geval is het cliëntelisme. Zulke wederzijdse ondersteuning is altijd belangrijk geweest in Latijns Amerika. Je krijgt eerder een baan door wie je kent dan door wat je kunt, in tegenstelling tot wat in veel moderne samenlevingen de norm is geworden.

Tot voor kort werd dat nauwelijks afkeurenswaardig of corrupt gevonden, maar als een manier om de maatschappij soepel te laten draaien. In een samenleving met weinig vertrouwen in onbekenden kun je immers het beste samenwerken met mensen uit je eigen netwerk. Op lokaal niveau bestaat hiertegen nog weinig verzet, maar landelijk begint het te veranderen. Veel goed opgeleide en bekwame mensen uit de middenklasse merken dat topposities bij overheid en bedrijven voor hen gesloten blijven, omdat elitefamilies die in eigen kring verdelen. Dat lukt echter niet altijd meer. Begin 2018 benoemde de rechtse president Sebastián Piñera zijn broer Pablo (links op de foto) tot ambassadeur in Argentinië. Toen er kritiek losbarstte, zei de president dat Pablo was benoemd omdat hij aan alle vereisten voldeed. Dat was vreemd, want Pablo had geen diplomatenopleiding of diplomatieke ervaring. Na negen dagen moest de president de benoeming intrekken.

Critici zien zulke familie- en vriendjespolitiek als machtsmisbruik en corruptie. Het was ook een van de achtergronden van de sociale uitbarsting eind 2019. Het neoliberale Chili had mensen kansen beloofd op grond van hun verdiensten, maar dat juist niet waargemaakt.

Sociale media

Jarenlang was Chili op de Corruptie Perceptie Index het minst corrupte Latijns-Amerikaanse land, maar na de grote onthullingen is het wat gezakt en staat sinds 2013 Uruguay bovenaan. In 2019 bezet Chili als 26e van 180 landen echter nog een onbetwiste tweede continentale plaats, op het niveau van de Verenigde Staten, Frankrijk en Spanje.

Het blijft moeilijk met enige zekerheid de omvang van corruptie en andere ‘misbruiken’ vast te stellen. Het lijkt wel aannemelijk dat grote zaken, waarbij vaak politieke- en overheidsinstanties samen met particuliere bedrijven zijn betrokken, zijn toegenomen. De kleine corruptie van de gedwongen steekpenningen voor functionarissen is voor Latijns-Amerikaanse begrippen niet wijdverbreid. Er zijn weinig aanwijzingen dat dit structureel is gegroeid, maar wel signalen dat in de coronacrisis van 2020 mensen vaker smeergeld moeten betalen bij de openbare gezondheidszorg. Familie- en vriendjespolitiek is – met meer hoogopgeleiden – mogelijk eerder af- dan toegenomen. Het blijft belangrijk, maar wordt – vooral op landelijk niveau – steeds meer bekritiseerd. In de perceptie van Chilenen is hun land echter zeker iets of zelfs veel corrupter geworden.

Dat die perceptie is veranderd heeft, naast de media-hausse over de schandalen rond 2016, ook met andere factoren te maken. In diezelfde tijd stond in het hele continent corruptie, vooral door gebeurtenissen in Brazilië, sterk in de belangstelling. De aandacht voor corruptie wordt door de sociale media versterkt en versimpeld: ‘Alle politici zijn corrupte zakkenvullers’. Media hebben natuurlijk ook commerciële belangen bij spectaculaire verhalen. Sommige journalisten en nieuwe jonge politici hanteren strengere normen. Zij vinden voorheen toelaatbaar geacht gedrag, bijvoorbeeld familie- en vriendjespolitiek, niet meer acceptabel. Zulke normen worden ook gestimuleerd door de OESO waarvan Chili sinds 2010 lid is. Bovendien hebben de corruptieperceptie en het wantrouwen in politiek en instituties elkaar versterkt. Tenslotte heeft de massale sociale uitbarsting van eind 2019 – met de hevige kritiek op ongelijke kansen en machtsmisbruik – mensen extra gevoelig gemaakt voor corruptie.

Afgezakt

Misschien reageren Chilenen vaak heftig op grote corruptiezaken, omdat die niet passen in het Chileense zelfbeeld en vrezen ze dat Chili is afgezakt tot een ‘gewoon’ Latijns-Amerikaans land. Volgens de conclusie van de Leidse professor Silva bij zijn historisch onderzoek is dat laatste zeker niet het geval. Hij put ook hoop uit de grote inspanningen van regering en parlement in de afgelopen kwart eeuw om met nieuwe wetten en controlerende instanties de corruptie te bestrijden. Daarmee is de corruptiebestrijding beter geregeld dan in Latijns Amerika gebruikelijk is.

De Chileense politicoloog Claudio Fuentes is in La erosión de la democracia (2019) minder optimistisch. Veel nieuwe controlerende instanties en wetten zijn volgens hem weinig effectief. In 2003 kwam er voor het eerst een wet over financiering van politieke partijen. Dat moest transparanter worden. Maar om de rechtse partijen, die – door niet gekozen maar aangewezen leden een meerderheid hadden in de senaat – mee te krijgen, was de angel eruit gehaald. Een linkse parlementariër betoogde tijdens de behandeling dat het “niet duidelijk is wie geld geeft, hoeveel hij geeft, aan wie hij het geeft en hoeveel elk van de kandidaten bij de betreffende verkiezing ontvangt.” Daardoor bleven de problemen bestaan met nieuwe schandalen zoals in 2015. Bovendien zijn de mogelijkheden om misbruikzaken voor de onafhankelijke rechter te brengen vaak beperkt, omdat bestuurlijke – en dus politiek aangestuurde – instanties ze intern kunnen afhandelen. Ook als ze wel voor de rechter komen, krijgen betrokkenen bij grote corruptiezaken zelden onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Corrupte rijke witteboordencriminelen komen meestal weg met boetes, terwijl een eenvoudige dief in de cel belandt.

Grondwet

Na 2017 daalde corruptie weer op de lijstjes van belangrijkste gevoelde problemen. Maar het komt zeker aan de orde als – naar alle waarschijnlijkheid – na een volksstemming op 25 oktober een nieuwe grondwet wordt ontworpen. Bepalingen om corruptie te voorkomen en bestrijden zullen daarin vast een belangrijker plaats krijgen dan in de huidige grondwet waarvoor dictator Pinochet de basis legde. Maar dat is waarschijnlijk niet genoeg. De vier historische factoren die de Chileense ‘eerlijkheid’ vormden en ondersteunden, zijn uitgewerkt. Ze zouden daarvoor ook geen basis meer kunnen vormen, omdat ze voortkwamen uit een autoritaire, strikt hiërarchische en gemilitariseerde samenleving.

Voor ‘eerlijkheid’ met zo weinig mogelijk corruptie en ‘misbruik’ is nu een democratische basis van gelijke rechten, kansen en vrijheden nodig. Er zijn in Chili sterke maatschappelijke organisaties en actieve journalisten, maar de neoliberale ideologie en extreme ongelijkheid versterken zo’n basis niet. Gelukkig willen veel voorstanders van een nieuwe grondwet daaraan iets veranderen. Dat zal niet makkelijk zijn, maar als dat enigszins lukt, vallen nieuwe regelingen in vruchtbaarder aarde dan nu het geval is.

Gerelateerde berichten

De lange en taaie geschiedenis van ‘America First’. Gevolgen van de Amerikaanse presidentsverkiezingen voor Latijns Amerika

De lange en taaie geschiedenis van ‘America First’. Gevolgen van de Amerikaanse presidentsverkiezingen voor Latijns Amerika

Op 3 november kiezen de inwoners van de Verenigde Staten een nieuwe president. De strijd tussen de huidige Republikeinse president  Donald Trump en zijn Democratische uitdager Joe Biden, vicepresident onder Trumps voorganger Barack Obama, raakt ook Latijns Amerika. Welke invloed zal de uitslag hebben op het beleid van de VS voor de regio? We bespreken de mogelijke gevolgen en plaatsen de onderlinge relatie in een historische context. 

Lees meer
Chilenen stemmen massaal voor een nieuwe grondwet

Chilenen stemmen massaal voor een nieuwe grondwet

Voorstanders van een nieuwe grondwet behaalden op zondag 25 oktober in Chili met 78 procent van de stemmen een kolossale overwinning op de 22 procent kiezers die graag de huidige grondwet wilden behouden. Als een door een Constitutionele Conventie opgestelde nieuwe grondwet in 2022 in een plebisciet wordt goedgekeurd, komt een einde aan in 1980 door dictator Pinochet opgelegde grondwet.

Lees meer
agsdi-globe

Politiek & Maatschappij

agsdi-portrait

Kunst & Cultuur

agsdi-camera

Vrije tijd & Toerisme

agsdi-income

Economie & Ondernemen

agsdi-leaves

Milieu en Natuur

agsdi-learn

Onderzoek & Wetenschap

Blijf op de hoogte

Adverteren op onze website?

Dat kan! Tegen een scherp tarief plaatsen wij uw advertentie.

Ontvang onze nieuwsbrief

Schrijf u in en ontvang onze digitale nieuwsbrief met een overzicht van onze nieuwe artikelen.

Volg ons op social media

Wees als eerste op de hoogte van nieuwe artikelen en deel artikelen met uw netwerk.

Share This