Hoe komt Venezuela uit de crisis?
Al een jaar of vijf verkeert Venezuela in diepe sociaaleconomische, politieke en humanitaire crisis, maar er is nog geen oplossing in zicht. De voorwaarden voor succesvolle onderhandelingen tussen het regime van president Maduro en de oppositie zijn ongunstig. In het scherp gepolariseerde klimaat hebben beide vijanden veel te verliezen, maar Maduro en zijn militaire machtsbasis waarschijnlijk het meest.
In geen land in Latijns Amerika vinden zo weinig mensen corruptie het belangrijkste probleem: slechts 1 procent. Dat klinkt vreemd, want volgens 87 procent van de Venezolanen is de corruptie toegenomen en 65 procent vindt dat de president en zijn medewerkers corrupt zijn, beide keren het hoogste van het continent. Op de lijst van Transparency International is Venezuela het meest corrupte Latijns-Amerikaanse land.
De crisis is zo ernstig dat corruptie voor de meeste mensen niet het grootste probleem is. Niet eerder viel afgelopen driekwart eeuw wereldwijd een niet in (burger)oorlog verwikkeld land zo diep. In 1950 was Venezuela nog het op vier na rijkste land ter wereld en begin eenentwintigste eeuw waren veel Venezolanen behoorlijk tevreden over de economische situatie en de democratie. Over de laatste jaren bestaan nauwelijks meer betrouwbare cijfers, maar geschat wordt dat tussen 2013 en 2019 het BNP daalde met 60 tot 65 procent; de benzineproductie is minder dan tien procent van twintig jaar geleden, terwijl de agrarische productie met de helft daalde en de industriële met twee derde.
Geen democratie
De inflatie was in 2019 opgelopen tot zo’n tien miljoen (10.000.000!) procent per jaar, maar is sindsdien wat verminderd. Er is honger en tekort aan alles. Qua percentage armen hoort Venezuela nu bij de continentale top; in geen Latijns-Amerikaans land vinden zoveel mensen dat hun inkomen te laag is om rond te komen en dat ze niet genoeg te eten hebben. Ook de vijftien jaar geleden voor het continent relatief kleine inkomensongelijkheid is fors toegenomen. De gezondheidszorg is grotendeels ingestort en zuigelingen en kraambedsterfte zijn toegenomen.
Venezuela kent in relatie tot het inwonertal het op een na hoogste moordcijfer ter wereld. In geen land worden zoveel burgers gedood door overheidsdienaren als politie en militairen. Politieke oppositie wordt door president Maduro, die vooral op de militairen steunt, hardhandig de kop in gedrukt. Vier tot vijf miljoen van de ongeveer 28 miljoen Venezolanen zijn hun land zijn ontvlucht, de grootste vluchtelingenstroom sinds de Syrische crisis. Dat heeft ook tot problemen geleid in landen waar de vluchtelingen een plek zoeken.
Onder de in 2013 overleden president Hugo Chávez gold het links-populistische regime als een gedeeltelijke of hybride democratie met een mix van democratische en autoritaire kenmerken. Toen vonden Venezolanen veel meer dan de gemiddelde Latijns-Amerikanen dat hun regering zich inzette voor het welzijn van iedereen, maar in 2018 was dat omgekeerd. Ook waren ze tot een jaar of tien geleden bovengemiddeld tevreden over de hun democratie, maar nu vinden Venezolanen het meest van alle Latijns-Amerikanen (Cuba zit niet in dit onderzoek) dat hun land geen democratie is.
Impasse
Al onder Chávez ontwikkelde Venezuela zich in autoritaire richting, maar sinds 2016 wordt het land onder diens opvolger Nicolás Maduro vrij algemeen als dictatuur gezien. Maduro had het parlement, waarin eind 2015 de oppositie via verkiezingen twee derde van de zetels had verworven, met behulp van het Hooggerechtshof buiten spel gezet. Vervolgens blokkeerde hij een volksstemming over zijn aanblijven als president, die de oppositie volgens de regels van de grondwet had aangevraagd. Hij perkte de oppositionele organisaties en media verder in en zette geweld in tegen demonstranten. In 2019 stond Venezuela in de Democracy Index van The Economist op de op een na laagste plaats (Cuba nog net iets lager) van Latijns Amerika en hetzelfde gebeurde op de Persvrijheidsindex van Reporters without Borders.
Over de achtergronden van de ellende in Venezuela bestaan verschillende tegenstrijdige verklaringen, die we hier niet bespreken. Het gaat hier over hoe het land uit de al een vijftal jaren durende veelkoppige crisis kan komen. Al lang wordt geroepen dat het land niet dieper kan zakken en dat er snel een oplossing moet komen; voor de Venezolanen zelf, voor de democratie en om de vluchtelingenstromen naar andere landen te stoppen.
Het wetenschappelijk tijdschrift van het universitaire Latijns Amerika-instituut CEDLA in Amsterdam European Review of Latin American and Caribbean Studies publiceerde in het eerste nummer van 2020 een themadeel getiteld Venezuela’s crisis from global perspective. Veel artikelen besteden aandacht aan de vraag hoe de impasse en polarisatie doorbroken kunnen worden. Hoe is dat in vergelijkbare situaties elders gegaan en wat heeft onderzoek opgeleverd over de mogelijkheden en valkuilen van onderhandelingen en bemiddelingspogingen? Helaas is het geen opwekkende literatuur, want vaak blijkt dat in andere landen vrij succesvolle strategieën in de specifieke Venezolaanse omstandigheden van Venezuela moeilijk zullen werken.
Machtsdeling
Uitgangspunt daarbij is dat zonder politieke oplossing de crisis onmogelijk aangepakt kan worden. Het zit nu helemaal vast, want regering-Maduro en oppositie kunnen elkaar niet uitschakelen. Er is veel crimineel en ook politiek geweld, maar geen burgeroorlog tussen gewapende georganiseerde groepen, en het uitbreken daarvan moet juist worden voorkomen. Akkoorden via onderhandelingen leiden veelal niet tot de meest democratische oplossing, maar tot een vorm van machtsdeling tussen het huidige regime en de oppositie, waarbij geen van beide wordt uitgeschakeld. Dat is waarschijnlijk het hoogst haalbare, maar zonder zo’n akkoord kan de wederopbouw van het land moeilijk beginnen. Zulke akkoorden komen er echter meestal pas als voor beide partijen de positieve gevolgen (de baten) groter zijn dan de negatieve gevolgen (de kosten). En juist dat is in Venezuela niet eenvoudig.
Voor overgangen van autoritaire stelsels naar (beperkte) democratieën zijn volgens veel onderzoekers vier punten nodig. (1) Er moet een breuk of minstens een splitsing zijn in het machtsblok, waarbij de gematigden bereid zijn met de oppositie te onderhandelen. (2) Ook moet het regime al stap voor stap wat meer vrijheden hebben toegestaan: van organisatie, van meningsuiting, van wat vrijere verkiezingen. Zonder die vrijheden kan de oppositie zich niet goed organiseren en ook moeilijk geloven dat dat de gematigde regimeaanhangers inderdaad iets willen veranderen. (3) Onderhandeling zijn zelden succesvol zonder belangrijke internationale steun. (4) Tenslotte moeten er garanties komen voor het handhaven van het akkoord (ook van andere landen of internationale organisaties), waardoor niet alsnog vrij snel een van partijen uitgeschakeld kan worden. Zonder zulke garanties worden de kosten en risico’s voor een of beide partijen te hoog.
Militaire machtsposities
Helaas is het op al deze punten voor Venezuela slecht gesteld. Er zijn wel individuen of kleine groepen uit het machtsblok gestapt, maar van een wezenlijke breuk of splitsing is geen sprake. Maduro wordt echter nog slechts door hooguit een kwart van de bevolking gesteund, dus er valt bij een akkoord veel te verliezen. Daarom worden loyaliteit gestimuleerd of afgedwongen en afwijkende meningen niet getolereerd. Belangrijk hierbij is dat de invloed van de militairen nergens in Latijns Amerika zo sterk is als hier. Venezuela heeft van het continent de meeste militairen in verhouding tot het aantal inwoners en de hoogste militaire begroting als aandeel van het BNP. De laatste jaren is de exacte omvang daarvan door de hyperinflatie en het buiten het officiële budget houden van uitgaven moeilijk vast te stellen.
Militairen bezetten tal van topposities in politiek, bestuur en economie en zijn ook vaak betrokken bij meer illegale economische en veiligheidsactiviteiten. Maduro redt het niet zonder hen en ze hebben zelf ook erg veel te verliezen. In januari 2019 benoemde het politiek uitgeschakelde maar nooit officieel opgeheven parlement oppositieleider Juan Guaidó tot interim-president, omdat Maduro in 2018 via fraude was herkozen. Hij riep de bevolking op om massaal het vertrek van Maduro te eisen en beloofde militairen die Maduro zouden laten vallen amnestie voor mogelijke misdaden. Ondanks de massale acties gaf minder dan 1 procent van de militairen gehoor aan Guaidó’s oproep. Dat was niet zo verbazingwekkend, omdat deze militairen politiek en economisch zeer veel te verliezen hebben als Maduro valt.
Bijltjesdag of amnestie
Als er al onder een autoritair regime meer vrijheden zijn gekomen, staat de oppositie voor een lastige keuze, die tot interne verdeeldheid kan leiden. Bij een te radicale opstelling sluit het regime zich weer aaneen, want de dreiging wordt te sterk. Maar bij een weinig eisende oppositie denken de machthebbers dat er weinig te vrezen valt en zullen ze niet serieus willen onderhandelen. In Venezuela ligt dit iets anders, omdat de vrijheden de laatste jaren niet groter, maar juist kleiner zijn geworden. Het chavistische regime is via vrije verkiezingen aan de macht gekomen en daarna stapsgewijs – en vooral vanaf 2016 – steeds repressiever geworden.
Dus het omgekeerde van dictatoriale regimes die met een staatsgreep begonnen, met uiterst repressieve beginjaren, maar daarna geleidelijk – vaak onder druk van een herlevende oppositie – meer vrijheden. Dan zijn de hoofdschuldigen van de repressie vaak al dood of met pensioen en hebben jongere militairen en politiemensen minder bloed aan hun handen. De oppositie ziet dan perspectieven. Dat maakt het voor beide partijen makkelijker te onderhandelen en tot een akkoord te komen waarbij een grootscheepse bijltjesdag of een algemene amnestie wordt vermeden. In het gepolariseerde Venezuela is dat juist buitengewoon moeilijk.
Dode letter
Venezuela was internationaal al belangrijk wegens de grootste oliereserves ter wereld. Nu zorgt het in Latijns Amerika voor problemen door de miljoenen vluchtelingen. Dat maakt internationale steun voor onderhandelingen nog noodzakelijker, maar ook moeilijker. Maduro wordt buiten Latijns Amerika gesteund door China, Rusland, Turkije en Iran en bestreden door de Verenigde Staten, die de oppositie tegen Maduro steunen. De relatie tussen de VS en die andere landen is zeer gespannen, terwijl onder Trump de VS voor iedereen een nogal onbetrouwbare samenwerkingspartner zijn geworden. Dat maakt een breed internationaal initiatief van de meest relevante landen om Venezuela uit het slop te halen vrijwel onmogelijk. Daarbij komt dat de oude Organisatie van Amerikaanse Landen (OAS) aan kracht heeft ingeboet en de meeste landen de nieuwe Unie van Zuid-Amerikaanse landen (UNASUR) inmiddels hebben verlaten. In zulke organisaties liepen de meningen over Venezuela ver uiteen, waarbij links-populistische georiënteerde landen het chavistische regime steunden en anderen het juist afvielen, terwijl democratiebepalingen een dode letter bleven. Er zijn afgelopen twintig jaar vijf internationale bemiddelingspogingen geweest, maar vaak van kleinere of minder invloedrijke landen. De VS, China, Rusland, Turkije of Iran waagden zich er niet aan.
Landverraders
Deze internationale situatie maakt het voor andere landen ook moeilijker een mogelijk akkoord – als dat wordt bereikt – te handhaven. Daarnaast bemoeilijken andere kwesties het garanderen van een overeengekomen machtsdeling, waarbij niet een van de partijen alsnog snel wordt uitgeschakeld. In de huidige grondwet en het kiesstelsel van Venezuela staat het meerderheidsprincipe centraal. De partij die de verkiezingen wint, krijgt daardoor vrijwel alle macht, met weinig garanties voor invloed van minderheden. Als er op korte termijn vrije verkiezingen komen, kan de partij van Maduro niet alleen veel parlementszetels en het presidentschap verliezen, maar ook de macht om op cliëntelistische wijze aanhangers te belonen en de bevoorrechte positie van de militairen te handhaven. Dat zijn erg hoge kosten voor Maduro en de zijnen en dus een extra reden om de gelederen te sluiten en interne discipline en loyaliteit te eisen.
Het is dus volgens de ‘gewone’ voorwaarden voor verandering van een politiek regime al moeilijk om voortgang te boeken, maar voor Venezuela gelden nog twee punten. Allereerst vereist de extreme sociaaleconomische en humanitaire crisis niet alleen een politiek-institutioneel akkoord, maar ook een wederopbouwplan. Dat is niet makkelijk omdat de twee partijen diametraal verschillend denken over de oorzaken van de huidige crisis. Maduro-aanhangers zien daarbij de verlaging van de olieprijs, de agressieve houding van de VS met hun boycots en dreigen met een invasie en de oppositie, die in hun ogen een verlengstuk is van de VS, als de grote boosdoeners. De oppositie bestaat dus uit ‘vijanden van het volk’ en ‘landverraders’. Die oppositie ziet het heel anders. Juist het chavistische regime heeft door funest economisch beleid – onder andere vervanging van bekwame leiders van het oliebedrijf door politieke benoemingen, verkeerd gebruik van het aanvankelijk rijk vloeiende oliegeld en niet diversifiëren van de economie om minder afhankelijk te zijn van de olie – en het bevoordelen van politieke vrienden het land naar de afgrond geleid. Dus Chávez en vooral Maduro hebben het volk en het land verraden.
Maffiastaat
Daar komt nog een specifiek nieuw probleem bij. De Venezolaanse staat kan hard repressief optreden tegen opposanten, maar heeft een institutioneel verankerde greep op een deel van het land verloren. In de diepe crisis heeft de staat veel informele bondgenootschappen gesloten met illegale organisaties, die bijvoorbeeld mijnen ontginnen of opposanten bedreigen, in elkaar slaan of vermoorden. Een deel van zulke organisaties heeft criminele trekken. Om zo’n informeel stelsel te laten functioneren is wederzijdse loyaliteit tussen de staat en die organisaties en bedrijven nodig. Volgens sommige onderzoekers in Venezuela een maffiastaat geworden. Hoe wordt bij het sluiten van een akkoord omgegaan met het bestaan van zulke politiek-economische en soms criminele netwerken? Hoe krijg je die onder controle en het is mogelijk er afspraken mee te maken? Of zullen ze zullen juist die akkoorden ondermijnen?
Kortom: een oplossing van de veelkoppige crisis is nog lang niet in zicht. En als er onderhandelingen komen, zullen die veel tijd vergen. Het lijkt er soms op dat veel van de huidige machthebbers, oppositieleiders en leiders van andere relevante landen onvoldoende beseffen dat ze daar allemaal een bijdrage aan moeten leveren en daarbij af en toe over hun eigen schaduw zullen moeten springen.
Met veel gebruik van:
‘Venezuela’s crisis from global perspective’, European Review of Latin American and Caribbean Studies no. 109 (January-June 2020), pp. 1-202, https://www.erlacs.org/articles/
Opvattingen van Venezolanen uit: Latinobarómetro 2018 (en eerdere jaargangen): file:///C:/Users/Eigenaar/Downloads/INFORME_2018_LATINOBAROMETRO%20(18).pdf
