EU en Mercosur werden het eens over een handelsverdrag, maar ratificatie blijkt een probleem
De onderhandelingen van het handelsverdrag tussen de EU en Mercosur duurden 20 jaar en nu blijkt ook de politieke goedkeuring uiterst moeizaam te verlopen. Hoewel er veel op het spel staat, onttrekt dit proces zich goeddeels aan het zicht. La Chispa dook er in en verhaalt over klimaatzorgen, Chinese invloed, ondemocratische achterdeurtjes binnen de EU, en opmerkelijke rollen voor Oostenrijk én de Braziliaanse president Bolsonaro.
In 2019 bereikten de Europese Unie en het handelsblok Mercosur (Argentinië, Brazilië, Paraguay, Uruguay, zie kader), na meer dan 20 jaar onderhandelen, een akkoord over een handelsverdrag. Het is een principeakkoord, dat nog geratificeerd moet worden voor het van kracht zal zijn. Voor beide regio’s gaat het om het grootste handelsverdrag ooit: in totaal betreft het een gebied met 780 miljoen inwoners en 25% van het wereldwijde bruto nationaal product. De handelsvolumes tussen beide handelsblokken zijn meer dan 40 miljard Euro import en export per jaar. Afgesproken is dat geleidelijk de handelstarieven voor veel producten worden afgebouwd, bijvoorbeeld voor landbouw- en mijnbouwproducten uit de Mercosur-landen zoals rundvlees, soja en ruwe grondstoffen. De EU op haar beurt kan lagere handelstarieven tegemoet zien voor exportproducten zoals auto’s, machinerie en medicijnen. Die tarieven bedragen nu soms wel 35% en het loslaten ervan zal de handel tussen de twee economische blokken flink doen toenemen, zo is de verwachting.
Gelekte documenten
Waarin het EU-Mercosurverdrag ook een wereldrecord vestigde, is de lange duur van de onderhandelingen. Formeel duurden die 20 jaar, maar rekenen we mee dat al in 1995 een intentieakkoord voor nadere samenwerking tussen de EU en Mercosur werd getekend, plus de tijd die sinds de afronding van de onderhandelingen in 2019 verstreek, dan duurt het hele proces inmiddels 27 jaar. De precieze redenen van de lange duur van onderhandelingen zijn lastig te achterhalen: handelsonderhandelingen zijn gesloten en geheim, informatie komt alleen naar buiten als er gelekt wordt. Gedurende de onderhandelingen is er noch maatschappelijke participatie noch politiek debat. Alleen belanghebbende bedrijfssectoren zijn soms betrokken en bij wijze van minimale democratische controle wordt het Europees Parlement globaal, en onder geheimhouding geïnformeerd, over de voortgang van dergelijke onderhandelingen.
Gelekte documenten geven enig inzicht in de oorzaken van de vertraging en dan ontstaat het beeld van Mercosur als stevige onderhandelaar. De Latijns-Amerikaanse landen stelden vaak eisen waaraan de EU niet wilde voldoen. Zo gingen zij aan het begin van de onderhandelingen niet akkoord met de beperkte toegang die de EU bood voor Latijns-Amerikaanse landbouwproducten. De EU op haar beurt wilde meer ruimte dan Mercosur verschafte voor de Europese dienstensector.
president Macri bij presentatie akkoord EU-Mercosur in 2019
Maar belangrijker voor de vertraging was dat voor Mercosur deze onderhandelingen in het begin weinig prioriteit hadden. Er traden in het begin van de jaren nul progressieve regeringen aan, zowel in Argentinië (Nestor Kirchner) als in Brazilië (Lula da Silva), die een neoliberaal project zoals dit handelsverdrag ondergeschikt vonden aan andere doelen, zoals het verbeteren van de regionale samenwerking. Dat leidde tot 6 jaar stilstand, waarop in 2010 de onderhandelingen werden hervat. Maar ook toen liep het moeizaam: van Europese zijde lagen vlees producerende landen dwars, beducht voor de concurrentie. Van de kant van Mercosur werden wederom stevige eisen op tafel gelegd, bijvoorbeeld om eigen opkomende industrieën te kunnen blijven beschermen. Pas rond 2016 kwam er enige vaart in de gesprekken toen zowel Argentinië (Mauricio Macri) als Brazilië (Michel Temer) neoliberaal gezinde regeringen kregen die veel van de eerdere eisen lieten varen. Het aantreden van president Bolsonaro in Brazilië, begin 2019, bracht de onderhandelingen in een stroomversnelling waardoor het binnen enkele maanden beklonken was.
Ontbossingsproducten en groene voornemens
Tijdens het hele onderhandelingsproces klonken stemmen van verzet tegen dit verdrag. Milieugroepen roerden zich omdat ze vrezen dat de extra productie van soja, vlees en suiker zal leiden tot meer natuurvernietiging: het gaat om typische ’ontbossingsproducten’. Ook verdedigers van de rechten van de inheemse bevolking maakten en maken zich zorgen; landrechten van kleine boeren en de inheemse bevolking in de Mercosur-landen zouden (verder) onder druk komen te staan door dit verdrag. Vakbonden uit zowel Europa als Latijns-Amerika waarschuwen ervoor dat het verdrag ongelijkwaardig is. Het zal in Latijns-Amerikaanse landen weliswaar tot meer banen leiden, maar dit zijn laagproductieve banen in bijvoorbeeld land- en mijnbouw. Tegelijkertijd wordt industrialisatie in Latijns-Amerika geremd, want hoogtechnologische producten zullen juist meer uit de EU komen. Het verdrag wordt daarom ook wel een nieuwe vorm van kolonialisme genoemd.
Al deze bezwaren leefden lange tijd slechts bij een handvol milieuactivisten en vakbonden aan beide kanten van de oceaan. Maar inmiddels is de wereld veranderd en wordt breder geaccepteerd dat er sprake is van een klimaatcrisis. Ook op het hoogste politieke niveau is te horen dat een transitie naar een duurzamere economie noodzakelijk is. Vaak is dat retoriek en worden geen concrete stappen gezet, maar juist de EU lijkt, als een van de grootste en rijkste economieën, met de ‘European Green Deal’ de daad bij het woord te willen voegen. En het is duidelijk dat het EU – Mercosur handelsverdrag op gespannen voet staat met deze groene voornemens.
De klimaatproblematiek is intussen juist in de Mercosur-landen de laatste jaren zeer direct voelbaar. De regio is geconfronteerd met extreme hittegolven en enorme branden in het Amazonegebied en in de Pantanal. De ontbossing in de Amazone brak de laatste jaren alle records. Dat handel begrensd zal moeten worden om deze effecten tegen te gaan, begint steeds meer door te dringen. De opstelling van president Bolsonaro van Brazilië hierin wekt internationaal grote ergernis. Hij ontkent het klimaatprobleem en faciliteert de ontbossing van de Amazone. Hij heeft recent zijn toon over het klimaat iets moeten matigen maar zijn reputatie als “de gevaarlijkste klimaatontkenner ter wereld” is gevestigd. En zo kon het gebeuren dat Bolsonaro in 2019 de versneller was van het EU- Mercosurverdrag was, maar bij de ratificatie in de jaren erna blijkt hij een groot obstakel te zijn.
Oostenrijk
De onderhandelaars – van Europese zijde is dat de Europese Commissie- waren het medio 2019 dan wel eens, maar daarmee is het EU-Mercosur handelsverdrag nog niet geratificeerd en in werking getreden. Aan Europese zijde dienen zowel het Europees Parlement als alle Europese lidstaten unaniem in te stemmen met het onderhandelingsresultaat. Zo’n goedkeuringsproces kan – ook als alles goed loopt – al gauw meer dan een jaar duren, maar in dit geval blijkt het onverwachts zeer moeizaam te lopen en is goedkeuring uit zicht geraakt, nadat enkele Europese lidstaten en het Europees parlement het verdrag afkeurden. Ontbossing en klimaateffecten zijn het centrale punt van kritiek.
Van de Europese lidstaten nam Oostenrijk het voortouw in een duidelijk ’nee’ tegen het verdrag op grond van klimaatzorgen én de opstelling van Bolsonaro. Dit is door de Oostenrijkers zelfs in hun regeerakkoord vastgelegd, dankzij de Groenen in de Oostenrijkse regeringscoalitie. Na Oostenrijk keerden ook Frankrijk, Ierland en Luxemburg zich tegen het verdrag. Overigens speelt bij deze landen naast milieuzorgen ook mee dat ze hun eigen boeren willen beschermen tegen de als oneerlijk beleefde concurrentie van Latijns-Amerikaanse landbouwproducten.
Boterzacht
Alle EU-handelsverdragen bevatten een ’duurzaamheidshoofdstuk’, dat naast milieu- en klimaat ook over mensenrechten en sociale aspecten gaat. Maar dit is boterzacht, want deze afspraken vallen niet onder dispuutregelingen en schendingen van de afspraken kunnen niet leiden tot het opschorten van de handelsvoordelen. Dit is altijd zo in de Europese vrijhandelsverdragen, maar in het geval van het Mercosur-verdrag was het voor het Europees Parlement reden om geen goedkeuring te verlenen. Juist met iemand als Bolsonaro aan het roer zouden de duurzaamheidsafspraken afdwingbaar moeten zijn, zo redeneerde het Europees Parlement.
Ook in Nederland heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen die de regering vraagt haar steun aan het verdrag in trekken, met zowel de impact op het milieu als op de boeren in Nederland als zorgpunten. De Nederlandse regering wil deze motie niet ruimhartig uitvoeren en heeft een afwachtende houding aangenomen.
Boven op de politieke afwijzing oordeelde ook de Europese ombudsman vernietigend over de duurzaamheid van dit handelsverdrag: de milieueffecten hadden beter doorgelicht moeten worden en er was hier sprake van “slecht bestuur”. Dit oordeel werd geveld naar aanleiding van een klacht van vijf NGO’s die aankaartten dat de Europese Commissie de onderhandelingen heeft gevoerd zonder de vereiste studie van de potentiële economische, ecologische en sociale gevolgen.
In deze Europese discussies over het EU-Mercosur-verdrag lag de focus sterk op de persoon van president Bolsonaro en de desastreuze gevolgen van het verdrag op het Amazone-regenwoud. Bolsonaro zag dit met grote ergernis aan en verweet de EU dat ze onder het mom van milieuzorgen protectionisme aan het bedrijven is.
Tegenwicht tegen China
Als er zoveel bezwaren zijn, zou je denken dat het verdrag daarmee van de baan is, 20 jaar onderhandelen ten spijt. Maar dat is zeker niet het geval. Tegenover de bezwaren staan namelijk ook voorstanders die, naast de aloude handelsbelangen, ook nieuwe, eigentijdse argumenten aandragen voor snelle ratificatie.
Het belangrijkste argument is geopolitiek. Het snel sluiten van het Mercosur-verdrag zal de invloed van de EU in Latijns-Amerika vergroten en kan zo tegenwicht bieden aan de groeiende invloed van China in de regio. China is in steeds meer Mercosur-landen de EU voorbij gestreefd als grootste handelspartner en de Chinese invloed zal bij verder uitstel van het Mercosur-verdrag verder toenemen. Portugal is het Europese land dat zich het hardst inzet voor snelle ratificatie om deze reden. Ook voor de Mercosur-landen zelf is het tegenwicht tegen de groeiende invloed van China een belangrijk argument geworden voor dit verdrag.
Voor de EU spelen er onder de oppervlakte ook bredere belangen dan dit verdrag alleen. De hele Europese vrijhandelsagenda, een belangrijke bestaansreden van de EU, staat onder druk. Door toenemend protectionisme in de wereld zijn andere grote handelsverdragen gestrand. Zo werd het omstreden TTIP, het handelsverdrag met de Verenigde Staten, onder Trump in de ijskast gezet en –teleurstellend voor de voorstanders – ook Biden blijkt er niet mee verder te willen. Ook een ander groot verdrag, dat met China, liep spaak. Ook dit verdrag was helemaal uit onderhandeld, maar het wordt niet geratificeerd vanwege door de verkilde relaties met China en mensenrechtenbezwaren. In vergelijking met de andere stagnerende handelsverdragen lijken de bezwaren tegen het Mercosur-verdrag oplosbaar. Er wordt daarom in de Brusselse burelen hard gewerkt aan oplossingen om nog iets van de vrijhandelsagenda te redden.
Wegen uit de impasse
Noch de EU, noch Mercosur wil de onderhandelingen opnieuw openen, maar beide blokken willen wel een snelle ratificatie. Er zijn twee routes in beeld om dat te bereiken. De eerste is om náást het handelsverdrag aparte afspraken te maken. Zo is er bijvoorbeeld sprake van een aanvullend protocol over het Klimaatakkoord van Parijs en ontbossing, dat tegemoet zou moeten komen aan de politieke bezwaren. Ondanks het publieke gemor van Bolsonaro willen de Mercosur-landen hieraan meewerken. Dit uiteraard in de hoop dat lidstaten en het Europees Parlement dan alsnog instemmen. Die hoop is eigenlijk al teniet gedaan, omdat het Oostenrijkse parlement haar regering heeft opgedragen om hoe dan ook tegen te stemmen. Er wordt verwacht dat deze aparte afspraken, evenals die in het hoofdstuk over duurzaamheid in het verdrag, niet-afdwingbaar zullen zijn. Dat kritiekpunt blijft dan overeind.
Er zijn ook aanwijzingen, zij het niet heel openlijk, dat de Europese Commissie een andere route onderzoekt, namelijk het opsplitsen van het verdrag waardoor geen unanieme instemming van de Europese lidstaten meer nodig is. Een handelsverdrag van deze omvang bestaat altijd uit een politiek en een economisch deel. Unanimiteit is noodzakelijk voor het politieke deel, maar voor het economische deel heeft de Europese Commissie een mandaat waarbij twee derde meerderheid van de lidstaten volstaat. Een dergelijke splitsing van een verdrag is nooit eerder vertoond en zou, aldus critici, de democratisch legitimiteit van dit verdrag ernstig ondermijnen. Maar het zou wel een manier zijn om kritische tegenstemmen van bijvoorbeeld Oostenrijk niet langer doorslaggevend te laten zijn. Maatschappelijke organisaties in Europa en Latijns Amerika maken zich grote zorgen over deze route, omdat het zal betekenen dat er geen acceptabele oplossing komt voor de klimaat- en andere bezwaren.
Het is op dit moment moeilijk te voorspellen of er een oplossing wordt gevonden en op welke termijn. Wel is duidelijk dat het belang van dit verdrag veel verder reikt dan alleen de handel tussen twee regio’s. De strijd tussen Europa als ’vrijhandelskampioen’ en Europa als ’groene kampioen’ wordt hier op het scherpst van de snede gestreden. Daarnaast kan de uitkomst van dit proces beslissend zijn voor de verdere uitbouw van de dominantie van China in Latijns-Amerika. Voorwaar geen kleinigheid.
De auteur studeerde Spaans en raakte zo betrokken bij solidariteits – en vredesinitiatieven voor Guatemala. Sinds 2008 houdt zij zich bezig met de verantwoordelijkheid van het internationaal bedrijfsleven voor de wereldwijde impact op mensenrechten en milieu.
