De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, OESO (ook bekend onder haar Engelse afkorting OECD) geldt als de ‘elite’ onder de ongeveer tweehonderd landen op aarde. Sinds haar oprichting kort na de Tweede Wereldoorlog functioneerde de organisatie als een soort economische zuster van de NAVO. Na het eind van de Koude Oorlog is de organisatie zich aan het oriënteren buiten het ‘traditionele westen’, en met name Latijns-Amerika is een groeigebied. In een tweetal artikelen zocht La Chispa uit hoe een land lid wordt van de OESO en wat daarbij de voorwaarden en voordelen zijn.
In dit eerste artikel worden de achtergronden van de organisatie geschetst en wordt stilgestaan bij de toetreding van het eerste Latijns-Amerikaanse land: Mexico. In een tweede artikel zullen de achtergronden van het lidmaatschap van achtereenvolgens Chili, Colombia en, binnenkort, Costa Rica bekeken worden. Met de toetreding van dit laatstgenoemde land zal de OESO 38 leden tellen, waarvan dus vier uit Latijns-Amerika. Sinds 2006 heeft de organisatie zelfs een secretaris-generaal uit de regio, de Mexicaanse econoom, diplomaat en voormalig minister José Ángel Gurría Treviño (foto). De OESO staat bekend als de ‘organisatie van rijke landen’. Dus is een Mexicaan aan het hoofd misschien verrassend voor mensen die niet zo bekend zijn met wat de OESO is en doet.
Er zijn binnenkort vier Latijns-Amerikaanse landen lid, maar daarbij horen niet het grote Brazilië, het rijke Barbados en het democratische Uruguay. Zijn er wel duidelijke maatstaven voor lidmaatschap? Wat betekent het voor een land OESO-lid te worden? Opvallend is ook dat van deze toch primair Noord-Atlantische organisatie geen Afrikaanse landen lid zijn, slechts twee Aziatische en straks maar liefst vier Latijns-Amerikaanse – die niet eens allen tot de rijkste landen gerekend worden.
De organisatie begon in 1948 als Organisatie voor Europese Economische Samenwerking. Deze OEES speelde een rol bij de coördinatie van het Marshallplan voor de economische wederopbouw van West-Europa na de Tweede Wereldoorlog. De Verenigde Staten, de grootste geldschieter van het Plan, hadden als voorwaarde gesteld dat de ontvangende landen gezamenlijk afstemden wat ze nodig hadden en wat ze zelf konden bijdragen.
Economische zuster
In 1961, met de wederopbouw grotendeels voltooid, werd de OEES omgevormd naar de huidige OESO, waarvan ook niet-Europese landen lid konden worden; naast 18 Europese landen (waaronder Turkije) hoorden de Verenigde Staten en Canada, waarnemers bij de OEES, tot de oprichters. De OESO zou vergelijkend economisch onderzoek doen, onderlinge handel en afstemming op sociaal en economisch gebied stimuleren, met aanbevelingen gebaseerd op dat onderzoek. Handel zou leiden tot economische groei en daarmee tot meer welvaart voor iedereen. Daarnaast verminderde sterkere economische vervlechting de kans op toekomstige oorlogen.
De OESO was een soort economische zuster van de NAVO. Juist vanwege dit economische karakter hoorden ook niet-NAVO landen als Zweden en Zwitserland tot de oprichters. Kernwoorden waren en zijn overleg en afstemming. Er wordt weinig gebruik gemaakt van bindende besluiten, maar wel van groepsdruk, al was het maar via de honderden rapporten en bijbehorende lijstjes waarop de OESO haar leden rangschikt. Als een land slecht scoort op een bepaalde indicator, zal het geneigd zijn aanbevelingen over te nemen om niet meer onder te doen voor de buren. De 2500 personeelsleden op het Parijse hoofdkantoor hebben het er druk mee.
Spoedig werden ook enkele landen van buiten het Noord-Atlantische gebied lid, Japan als eerste in 1964. Pas 30 jaar later trad Mexico als eerste Latijns-Amerikaanse land toe. Bijna 60 jaar na de oprichting is het niet eenvoudig aan te geven wat de leden precies verbindt, of wat het lidmaatschap concreet oplevert. Wel zijn alle lidstaten kapitalistisch met een sterke markteconomie en een stabiel democratisch politiek systeem. Deze landen horen tot de rijkere van de wereld en onderschrijven de principes van vrije handel. Daarnaast speelt politiek een rol: alle lidstaten zijn in de praktijk politieke bondgenoten van de Verenigde Staten, ook ‘neutrale’ als Finland en Ierland. Maar lang niet alle bondgenoten van de VS zijn ook lid van de OESO. Zo wil Brazilië wel samenwerken, maar toont het tot nu toe weinig belangstelling voor lidmaatschap. Andere Latijns-Amerikaanse landen hebben wel interesse, in tegenstelling tot veel Afrikaanse en Aziatische, maar veel komen voorlopig nog niet in aanmerking vanwege gebrek aan democratie, een beperkt ontwikkelde markteconomie, handelsbelemmeringen of andere redenen.
Praktische ‘denktank’
De focus uit de beginjaren – kapitalistisch, pro-economische groei, Noord-Atlantisch – is nog steeds belangrijk; het overgrote deel van de leden behoort tot de Europese Unie en/of de NAVO. Het praktische, economische ‘denktank’ karakter onderscheidt de OESO van vergelijkbare organisaties zoals de loggere en meer politieke Wereld Handels Organisatie met haar 164 leden.
De economische analyses en deskundigheid van de OESO worden internationaal zeer gerespecteerd, vooral aan de politieke en economische rechterzijde. In de woorden van de OESO gaat het om “beleid uit te denken dat welvaart, gelijkheid, kansen en welzijn voor iedereen versterkt”, vooral door de economische taart groter te maken en niet zo zeer deze beter te verdelen. De organisatie publiceert zo’n tweehonderd openbare rapporten per jaar met aanbevelingen over alle mogelijke onderwerpen en landen, zolang er maar een relatie met ‘ontwikkeling’ is.
Zowel uitgangspunt als doel is een sterke markteconomie gebaseerd op vrije handel als voorwaarde voor ontwikkeling. Middelen zijn overleg, rapporten en aanbevelingen. Tegenwoordig worden zulke uitgangspunten wel gedeeld door de beleidsmakers in Colombia, maar niet door die in buurland Venezuela, wel door de elite in Chili, maar veel minder in Argentinië. Toch spiegelen veel politici in de regio zich aan de OESO-landen zonder te dicht tegen de VS aan te willen schurken. Voor hen kan OESO-lidmaatschap interessant zijn – en natuurlijk groepeert de organisatie de rijkste, best georganiseerde landen ter wereld met wie het goed zakendoen is.
Een land moet zelf interesse tonen voor lidmaatschap voordat het door de Raad van Bestuur van de OESO formeel uitgenodigd kan worden om kandidaat-lid te worden. Daarna begint een lang onderhandelings- en integratieproces. Elke nieuwe lidstaat wordt beoordeeld en dient uiteindelijk geaccepteerd te worden door alle zittende leden. De belangen van oude en nieuwe leden zijn daarbij divers maar altijd groot, zoals te zien was bij het toetredingstraject van Mexico.
Mexico’s stralende toekomst
Na het einde van de Koude Oorlog met de ineenstorting van de Sovjet-Unie in 1991 moest niet alleen de NAVO zich heruitvinden, maar moest ook de OESO zich bezinnen op haar toekomst. In mei 1994 werd een grote stap in een nieuwe richting gezet met de toetreding van Mexico, als eerste ‘voormalige Derde Wereldland’. Dat was tevens de eerste uitbreiding sinds 1973 (Nieuw-Zeeland) en gaf de nieuwe koers aan. De OESO wilde een belangrijke rol spelen bij het wereldwijd bevorderen van democratie, internationale vrije handel, goed bestuur en natuurlijk gezonde economieën. Het lidmaatschap van Mexico was daarbij cruciaal: met een Bruto Nationaal Product (BNP) van 360 miljard dollar had het land toen de dertiende economie van de wereld en zelfs de negende van de OESO terwijl het werd gezien als nieuw industrieland met een snelgroeiende welvaart.
Mexico’s lidmaatschap was ook vrij logisch, want op 1 januari dat jaar was de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (NAFTA) van de VS, Canada en Mexico in werking getreden. Dit enorme diplomatieke succes van Carlos Salinas de Gortari (president van 1988 – 1994, foto) bracht Mexico op voet van (formele) gelijkheid met de noorderburen. Het idee was dat door het slechten van handelsbarrières de Noord-Amerikaanse investeringen in Mexico zouden toenemen wat tot meer werkgelegenheid en minder armoede zou leiden. Een sterkere economische vervlechting met de grote noorderburen moest bovendien een stabiliserend effect op Mexico hebben en het nogal afgeschermde bedrijfsleven concurrerender maken. De VS en Canada zouden profiteren van de Mexicaanse lage lonen en de potentieel enorme markt met drie à vier zoveel inwoners als Canada. Mexico was verreweg de armste van de drie handelspartners – maar met een stralende toekomst.
Althans, daar ging iedereen van uit. Zodanig zelfs dat met uitdrukkelijke steun van beide andere NAFTA-partners tegelijkertijd onderhandeld werd over Mexico’s toetreding tot de OESO, de belangrijkste organisatie die zei vrijhandel te bevorderen. Onder president Salinas waren veel staatsbedrijven geprivatiseerd, was de Mexicaanse markt verder geopend voor buitenlands kapitaal en was de wetgeving op veel gebieden aangepast aan die in de VS en Canada. De complementariteit van de drie landen werd wijd en zijd geroemd en in Mexico heerste eind 1993 veel optimisme over de toekomst. Ook de OESO-landen hadden vertrouwen in hun nieuwe broeder en steunden Mexico’s toetreding unaniem, ondanks enkele kritische kanttekeningen bij het democratische karakter en het ‘goede bestuur’ van het land. Zo werd het land al ruim zestig jaar onafgebroken geregeerd door de almachtige en corrupte Institutionele Revolutionaire Partij (PRI). Deze leek er echter klaar voor het land economisch en politiek tot de rijke, democratische industrielanden te laten behoren.
Zapatistas
Precies op de dag dat NAFTA een feit werd, nam in de zuidelijke deelstaat Chiapas het Zapatistisch National Bevrijdingsleger (EZLN) de wapens op tegen het centrale gezag in Mexico-Stad. Iedereen in Mexico en daarbuiten was totaal verrast door deze opstand van een groep inheemse burgers die zich achtergesteld en niet gehoord voelde. Deze Zapatistas legden een breuk in de Mexicaanse samenleving bloot die Salinas verborgen had weten te houden; nog in 1993 had hij het bestaan van het EZLN ontkend. Dat de Zapatistas anderhalve week zes steden in Chiapas in handen wisten te houden, was een enorme blamage voor Mexico.
Meer gebeurtenissen zetten Mexico’s stabiliteit in het verkiezingsjaar 1994 in een ander daglicht. Op 23 maart werd Salinas’ beoogd opvolger Luis Donaldo Colosio tijdens een campagnebijeenkomst in Tijuana doodgeschoten. Buitenlandse investeerders reageerden nerveus. Het OESO-lidmaatschap werd echter doorgezet. Aan de toetredingsceremonie op 14 april in Parijs waren namelijk vier jaren van onderhandelingen voorafgegaan. Voor de OESO stond met het lid worden van een groot, relatief arm land veel op het spel maar voor Mexico evenzeer. In 40 pagina’s werd, in het Frans en Engels, voorgeschreven wat er in Mexico’s economie, wetgeving en internationale relaties moest veranderen – of waarop voorbehouden gemaakt waren, zoals vooralsnog op (grote) buitenlandse investeringen in ‘strategische’ economische sectoren.
Uit het toetredingsdocument blijkt dat de Mexicaanse wet- en regelgeving op allerlei gebied nog lang niet voldeed aan OESO-voorwaarden maar dat de organisatie genoegen nam met beloften tot verbetering, bijvoorbeeld over het testen van nieuwe farmaceutische producten op consumentenveiligheid. Er was groot vertrouwen dat het goed zou komen omdat volgens een studie uit 1992 de Mexicaanse economie een ‘spectaculaire transformatie’ had doorgemaakt na de schuldencrisis van 1982. Documenten uit die tijd lijken erop te duiden dat dit eerste nieuwe lidmaatschap in ruim twintig jaar gewoon niet mocht mislukken; het bestaansrecht van de OESO leek ervan af te hangen De opstand van het EZLN, de moord op Colosio, dat moesten welhaast stuiptrekkingen van het verleden zijn, geen voorbode van de toekomst.
Verrassingen
De OECD Observer van zomer van 1994 stelde dat toetreden van Mexico grote voordelen voor beide zijden had. Maar wellicht dacht men daar een jaar later anders over na een stroom verrassingen uit de nieuwe, 25e lidstaat. Buitenlandse investeerders keerden niet terug na de verkiezing van Ernesto Zedillo Ponce de León tot president in augustus en de moord in september op José Francisco Ruiz Massieu, secretaris-generaal van regeringspartij PRI. Ten tijde van de inauguratie van Zedillo, op 1 december dat jaar, kon Mexico niet meer aan haar korte termijnbetalingsverplichtingen voldoen. Ondanks een steunpakket van de VS en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) van 50 miljard dollar, verloor de peso in een paar maanden zo’n 50 procent in waarde. Veel mensen raakten hun baan en financiële reserves kwijt, terwijl zelfmoord- en misdaadcijfers stegen. Bovendien werden veel andere landen meegesleept in wat al gauw de ‘tequilacrisis’ werd genoemd.
Voormalig president Salinas werd in verband gebracht met corruptie en de genoemde politieke moorden en vluchtte begin 1995 naar Ierland om aan arrestatie te ontkomen. Achteraf kreeg de weifelende, kersverse president Zedillo veel kritiek op de genomen maatregelen meteen na zijn aantreden. Toch was ook de geroemde deskundigheid van zijn NAFTA-partners en OESO-adviseurs blijkbaar niet voldoende om een krimp van het BNP van liefst 6,2 procent over 1995 te voorkomen.
Wassen neus
Wrang genoeg was de waardevermindering van de peso een enorme steun voor de Mexicaanse export, ook naar nieuwe markten, wat uiteindelijk weer leidde tot groeiende werkgelegenheid. Tegelijkertijd nam de armoede onder de bevolking enorm toe, mede doordat duizenden kleine boeren uit de markt werden gedrukt door de plotselinge instroom van grootschalig geteelde maïs en andere landbouwproducten uit de NAFTA-partners. Bovendien bleken de beloofde politieke en economische hervormingen een wassen neus. Volgens de eigen OESO ‘Better life index’ leefde in 2018, een kwart eeuw na Mexico’s toetreding, nog steeds 17 procent van de Mexicanen in armoede terwijl de inkomensverschillen de één na grootste van de OESO zijn.
Onlogisch lijkt het niet dat de OESO voorzichtiger werd na de spannende ervaringen met Mexico. Het uitbreidingsbeleid richting zuiden bleef bestaan, maar eerst werden zogenaamde ‘Regionale Initiatieven’ opgezet, waarbinnen op verschillende niveaus met verschillende partners werd samengewerkt. Eind jaren negentig werd het LAC (Latijns-Amerika en de Cariben) Programma opgezet. Dat was deels om landen klaar te stomen voor lidmaatschap, deels om OESO-leden te wijzen op investeringsmogelijkheden en –knelpunten, maar ongetwijfeld ook om de regio beter te leren kennen en te zorgen dat landen hun economische beleid meer op elkaar afstemden. Een beperkt aantal landen kreeg ook toegang tot financiering.
Status
Met zulke mogelijkheden om te profiteren van de OESO, waarom zou een land dan nog lid willen worden? Lidmaatschap kost bovendien geld, naar rato van de omvang van de economie. Van de totale begroting van 386 miljoen euro over 2019 betaalden de VS ruim een vijfde en Mexico 10,4 miljoen (2,7 procent). Je zou denken dat daar meer tegenover moet staan dan een rij tabellen waarin Mexico vrijwel altijd slecht scoort. Professor Christina Davis van Princeton University in de VS legt in haar studie More than Just a Rich Country Club (2016) uit hoe dat werkt: “De organisatie verschaft enerzijds openbare goederen in de vorm van beleidsinformatie en anderzijds club-goederen in de vorm van status… Dankzij zelfselectie door aanvragers en beoordeling door de leden is de organisatie erin geslaagd om geleidelijk te groeien én haar status van een elitevereniging van gelijkgezinde landen te bewaren. Flexibiliteit in de gehanteerde toelatingscriteria leidde tot meer of minder strenge eisen bij toetreding.”
Volgens Davis worden landen wel degelijk lid van een organisatie als de OESO voor de status. Daarnaast biedt lidmaatschap ook concrete voordelen: zo betalen leden over het algemeen een lagere rente op de internationale kapitaalmarkt dan niet-leden. En dat is handig voor Latijns-Amerikaanse landen die niet zo kredietwaardig zijn. Daarover meer in deel 2, ‘De drie C’s’: Chili, Colombia en Costa Rica.
